Czas czytania: około min.

Wpływ reformy sektora emerytalnego na dług publiczny w latach 1999-2013

26.03.2021 godz. 10:44

Wypowiedź

Fałsz

Analiza w pigułce

  • Państwowy dług publiczny (PDP) jest wskaźnikiem zadłużenia sektora finansów publicznych określającym wysokość zobowiązań zaciągniętych przez poszczególne jednostki sektora na rynku finansowym (w tym bankowym).
  • PDP w latach 19992013 wzrósł o 608,9 mld zł, czyli o około 222,7 proc. (z poziomu 273,4 do 882,3 mld zł).
  • Od 1 stycznia 1999 roku zaczął obowiązywać w Polsce nowy system emerytalny. Celem reformy było wprowadzenie zasady samofinansowania się systemu emerytalnego w długim okresie.
  • W latach 1999-2013 suma refundacji z tytułu przekazania składek do OFE wyniosła 189,8 mld zł.
  • Zgodnie z założeniami reformy emerytalnej wprowadzonej w 1999 roku przejściowy ubytek przychodów FUS, wynikający z przekazywania części składek do OFE, miał być finansowany z wpływów z prywatyzacji majątku będącego własnością państwa oraz poprzez oszczędności wynikające z eliminacji świadczeń niepokrytych składkami, generujących znaczne koszty dla systemu (przywileje wybranych grup społecznych i zawodowych).
  • Przychody z prywatyzacji, które zgodnie z założeniami reformy emerytalnej miały finansować ubytek w FUS spowodowany przekazywaniem składek do OFE, wyniosły 127,3 mld zł.
  • W latach 1999-2013 suma przychodów z prywatyzacji była o 62,5 mld zł niższa niż refundacja z tytułu przekazania składek do OFE.
  • Raport KNF podkreśla, że przychody z prywatyzacji, które stanowiły istotny komponent w budowaniu nowego systemu emerytalnego, były wykorzystywane na bieżące cele budżetowe, co powodowało, że stan notorycznego deficytu sektora publicznego, jaki występował w latach 1999-2014, był przez wielu ekspertów, także rządowych, wiązany bezpośrednio z refundacją składki do OFE i z czasem stał się argumentem za ograniczeniem znaczenia i rozmiarów kapitałowego filara systemu emerytalnego.

W trakcie debaty drugiego dnia obrad 27. posiedzenia Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 17 marca 2021 roku Adrian Zandberg stwierdził, że połowa długu publicznego, który powstał w latach 1999-2013, czyli 330 mld zł, stanowiła wynik prywatyzacji części systemu emerytalnego. Według posła pieniądze ze składek pracowników zamiast do emerytów płynęły do prywatnych instytucji sektora finansowego, a potem państwo pożyczało środki, żeby mieć z czego wypłacać emerytury.

Dług publiczny

Państwowy dług publiczny obejmuje zobowiązania sektora finansów publicznych z następujących tytułów:

  • wyemitowanych papierów wartościowych opiewających na wierzytelności pieniężne,
  • zaciągniętych kredytów i pożyczek,
  • przyjętych depozytów,
  • wymagalnych zobowiązań:
    • wynikających z odrębnych ustaw oraz prawomocnych orzeczeń sądów lub ostatecznych decyzji administracyjnych,
    • uznanych za bezsporne przez właściwą jednostkę sektora finansów publicznych będącą dłużnikiem.

Minister finansów w drodze rozporządzenia określa szczegółowy sposób klasyfikacji tytułów dłużnych zaliczanych do państwowego długu publicznego, w tym rodzaje zobowiązań zaliczanych do tytułów dłużnych, uwzględniając podstawowe kategorie przedmiotowe i podmiotowe zadłużenia oraz okresy zapadalności.

Państwowy dług publiczny oblicza się jako wartość nominalną zobowiązań jednostek sektora finansów publicznych po wyeliminowaniu wzajemnych zobowiązań między jednostkami tego sektora.

Państwowy dług publiczny określają art. 72-73 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 roku o finansach publicznych.

Państwowy dług publiczny (PDP) jest wskaźnikiem zadłużenia sektora finansów publicznych określającym wysokość zobowiązań zaciągniętych przez poszczególne jednostki sektora na rynku finansowym (w tym bankowym). Wskaźnik ten uwzględnia zatem proces konsolidacji, czyli wyeliminowanie wzajemnych zobowiązań w ramach sektora (np. nie uwzględnia się wartości pożyczek udzielonych z budżetu państwa dla samorządów terytorialnych, pożyczek dla FUS czy skarbowych papierów wartościowych znajdujących się w portfelach jednostek sektora finansów publicznych).

Dług publiczny w latach 1999-2013

Zgodnie z danymi Ministerstwa Finansów zawartymi w „raporcie Dług publiczny 2003”Serwisie Rzeczypospolitej Polskiej w latach 1999-2013 państwowy dług publiczny (PDP) kształtował się następująco:

  • 1999 rok: 273,4 mld zł,
  • 2000 rok: 280,3 mld zł,
  • 2001 rok: 302,1 mld zł,
  • 2002 rok: 352,4 mld zł,
  • 2003 rok: 408,3 mld zł,
  • 2004 rok: 431,4 mld zł,
  • 2005 rok: 466,6 mld zł,
  • 2006 rok: 506,3 mld zł,
  • 2007 rok: 527,4 mld zł,
  • 2008 rok: 597,8 mld zł,
  • 2009 rok: 669,9 mld zł,
  • 2010 rok: 747,9 mld zł,
  • 2011 rok: 815,3 mld zł,
  • 2012 rok: 840,5 mld zł,
  • 2013 rok: 882,3 mld zł.

W ciągu 14 lat PDP wzrósł o 608,9 mld zł, czyli o około 222,7 proc. (z poziomu 273,4 mld do 882,3 mld zł).

Reforma emerytalna z 1999 roku

Od 1 stycznia 1999 roku zaczął obowiązywać w Polsce nowy system emerytalny. Zakres zmian, a także koszty reformy sprawiły, że nowe rozwiązania nie objęły wszystkich ubezpieczonych w sposób jednakowy. Ustawodawca postanowił ponadto nie zmieniać warunków przyznawania świadczeń oraz zasad ich obliczania osobom, które przez długi okres, nawet kilkadziesiąt lat, były objęte ubezpieczeniem według starych zasad.

Ubezpieczeni zostali podzieleni na grupy w zależności od daty urodzenia: przed 1 stycznia 1949 roku i po 31 grudnia 1948 roku. W przypadku pierwszej grupy emerytura przyznawana jest na zasadach dotyczących systemu emerytalnego obowiązujące przed 1 stycznia 1999. Natomiast jeśli chodzi o osoby urodzone po dniu 31 grudnia 1948 roku, wprowadzono następujące zasady:

  • ubezpieczeni urodzeni przed dniem 1 stycznia 1969 roku zostali, z pewnymi wyjątkami, objęci zasadami nowego systemu emerytalnego,
  • ubezpieczeni urodzeni po dniu 31 grudnia 1968 roku zostali objęci całkowicie zasadami nowego systemu emerytalnego.

Od 1 stycznia 2009 roku rozpoczęto wypłatę pierwszych emerytur z nowego systemu emerytalnego opartego na zasadzie zdefiniowanej składki. Oznacza to, że wysokość emerytury uzależniona jest od kwoty składek wpłaconych przez ubezpieczonego. W nowym systemie emerytalnym emerytura jest finansowana z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych i wypłacana przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych.

Ustawodawca przewidział również możliwość utworzenia Pracowniczych Programów Emerytalnych, kont IKE i IKZE, które mają charakter dobrowolny i uzupełniający w stosunku do powszechnego systemu emerytalnego.

Zgodnie z raportem KNF zasadniczym celem reformy było wprowadzenie zasady samofinansowania się systemu emerytalnego w długim okresie. W praktyce miało to oznaczać docelowo zaprzestanie finansowania systemu z innych źródeł niż ze składek emerytalnych płaconych przez ubezpieczonych oraz ich pracodawców. W obliczu zbliżających się przemian demograficznych, a w szczególności spadku liczby osób w wieku produkcyjnym przypadających na osobę w wieku poprodukcyjnym, istniał wówczas dość szeroki konsensus co do konieczności przeprowadzenia gruntownych reform. Dalsze utrzymywanie starego systemu emerytalnego groziło załamaniem się finansów publicznych, prowadzącym do negatywnych skutków społecznych oraz gospodarczych.

Samofinansowanie się w skali całego systemu zostało wprowadzone poprzez utworzenie indywidualnych kont dla każdej ubezpieczonej osoby. W nowym systemie emerytalnym wysokość przyszłego świadczenia emerytalnego miała zależeć przede wszystkim od wartości środków zgromadzonych przez przyszłego świadczeniobiorcę, a także tempa przyrostu wartości wpłaconych składek oraz średniego dalszego trwania życia w momencie przejścia na emeryturę.

Idea sprawiedliwości realizowana jest poprzez wprowadzenie adekwatności pomiędzy wpłaconymi składkami a otrzymywanym świadczeniem. Oczekiwano, że przyczyni się to do zmniejszenia „erozji systemu emerytalnego”, czyli wzrostu przywilejów emerytalnych określonych grup zawodowych i społecznych oraz ucieczką przed obciążeniami finansowymi wynikającymi z podlegania ubezpieczeniom społecznym, a wszystko to kosztem całego społeczeństwa, które z podatków subsydiuje system.

Kalendarium zmian w systemie emerytalnym w latach 1999-2013

 

  • Rok 1999 – reforma systemu ubezpieczeń społecznych. Nastąpiła gruntowana przebudowa całego systemu ubezpieczeń społecznych. Wyodrębniono w ramach Funduszu Ubezpieczeń Społecznych następujące fundusze: emerytalny, rentowy, chorobowy i wypadkowy. Podzielono składkę na ubezpieczenia społeczne na poszczególne fundusze. System emerytalny oparto na regule zdefiniowanej składki, tak w części repartycyjnej, jak i kapitałowej. Rozpoczęto przekazywanie części składki emerytalnej do specjalnie utworzonych otwartych funduszy emerytalnych. Ponadto wprowadzono przepisy regulujące funkcjonowanie pracowniczych programów emerytalnych.

 

  • Rok 2000 – próba zwiększenia atrakcyjności PPE. Wprowadzono zmianę finansowania składki podstawowej z wcześniej płaconej z wynagrodzenia pracownika na finansowaną przez pracodawcę. Zwiększono przejrzystość uczestnictwa w programie. Doprecyzowano także kwestie spadkowe i podatkowe.

 

  • Rok 2004 – istotne zmiany regulacji funduszy emerytalnych. W 2004 roku zaczęła obowiązywać większość przepisów z pierwszej znaczącej nowelizacji ustawy o OFE uchwalonej w 2003 roku. W pierwszym rzędzie zmienione zostały przepisy dotyczące opłat, które miały na celu obniżenie, a także zwiększenie ich porównywalności. Wprowadzono górne ograniczenie wysokości opłaty od składki (początkowo 7 proc., a docelowo od 2014 roku miało to być 3,5 proc.) oraz zlikwidowano możliwość różnicowania opłaty ze względu na staż członkowski. W zakresie wynagrodzenia pobieranego przez PTE z aktywów OFE wprowadzono regresywną skalę maksymalnych opłat oraz wydzielono z tej opłaty część przelewaną na rachunek premiowy. Wysokość wynagrodzenia PTE z rachunku premiowego uzależniona została od osiąganych przez OFE stóp zwrotu. Inne istotne zmiany to: likwidacja rachunku rezerwowego w jego pierwotnej postaci (zapewniał on adekwatność kapitałową na poziomie 1,5 proc. aktywów OFE), podzielenie Funduszu Gwarancyjnego na dwie części, zmiana sposobu wyliczania minimalnej wymaganej stopy zwrotu (ograniczenie wagi aktywów OFE do 15 proc. oraz wyliczania jej za 36 miesięcy co pół roku, zamiast za 24 miesiące co kwartał). W tym samym roku weszła w życie ustawa o indywidualnych kontach emerytalnych, której zadaniem było zwiększenie zachęty do dobrowolnego oszczędzania z przeznaczeniem na emerytury.

 

  • Rok 2004 – zmiana wskaźnika waloryzacji składek. Dokonano zmiany wskaźnika waloryzacji składek oraz kwoty kapitału początkowego zaewidencjonowanych na kontach w ZUS. Główne zmiany to: przejście z kapitalizacji kwartalnej na roczną, zmiana formuły kalkulacji wskaźnika, w którym przyrost sumy podstaw wymiaru składek miał 75 proc. udziału, a inflacja 25 proc., na wskaźnik, w którym nominalny przyrost sumy podstawy wymiaru składek ma 100 proc. Dodatkowo ustalono, że wskaźnik ten nie może być ujemny ani mniejszy od inflacji. Zmieniona formuła waloryzacji z jednej strony może być uznana za wyjątkowo korzystną dla ubezpieczonych, z drugiej podważa jedno z założeń reformy – zasadę samofinansowania się systemu emerytalnego w długim okresie.

 

  • Rok 2009 – dalsze obniżenie opłat pobieranych przez PTE. Przyspieszono obniżenie maksymalnej opłaty od składek tak, że ograniczenie 3,5 proc. zaczęło obowiązywać już od początku 2010 roku. Obniżone zostało też maksymalne wynagrodzenie pobierane z aktywów do kwoty 15,5 mln zł miesięcznie.

 

  • Rok 2011 – obniżenie wysokości składki do OFE. Zmniejszona została wysokość składki przekazywanej do OFE z 7,3 proc. do 2,3 proc. w początkowym okresie. Docelowo, po stopniowym wzroście, poziom składki miał wynosić 3,5 proc., począwszy od 2017 roku. Pozostała część składki (z 7,3 proc., która wcześniej była przekazywana do OFE) ewidencjonowana jest na specjalnym subkoncie w ZUS. Środki tam zapisane są dziedziczone na takich samych zasadach jak w OFE oraz waloryzowane wskaźnikiem równym średniemu nominalnemu wzrostowi PKB z ostatnich 5 lat. Zostały zmienione również limity inwestycyjne: limit inwestycyjny na akcje miał sukcesywnie rosnąć z początkowych 40 proc. do 90 proc. w 2034 roku. Wprowadzono również zakaz działalności akwizycyjnej na rzecz OFE. Nowe umowy o członkostwo w OFE mogą być zawierane jedynie korespondencyjnie. Zakaz ten wpłynął na obniżenie kosztów funkcjonowania PTE. Ubezpieczeni uzyskali możliwość dodatkowego oszczędzania na przyszłą emeryturę w postaci Indywidualnego Konta Zabezpieczenia Emerytalnego, w ramach którego uzyskują ulgę podatkową w PIT.

 

  • Rok 2012 – podniesienie wieku emerytalnego. Od stycznia 2013 roku wprowadzono systematyczne podnoszenie wieku emerytalnego o 1 miesiąc co 4 miesiące. Docelowo wiek emerytalny miał wynosić 67 lat od 2020 roku dla mężczyzn, a dla kobiet od 2040 roku. Wprowadzono emeryturę częściową wynoszącą 50 proc. należnej emerytury w dniu jej wyliczania, przysługującą osobom przechodzącym na emeryturę na krótko przed uzyskaniem ustawowego wieku emerytalnego. W 2016 roku wiek emerytalny został z powrotem obniżony do 60 lat dla kobiet i 65 lat dla mężczyzn.

 

  • Inne ważne zmiany w systemie emerytalnym. W ciągu kilkunastu lat trwania nowego systemu emerytalnego wprowadzano także inne modyfikacje mające wpływ na jego funkcjonowanie. Pierwszą taką zmianą było wyłączenie służb mundurowych z systemu powszechnego i powrót tych służb do systemu zaopatrzeniowego (2003). W ostatnich latach nastąpiły zmiany w zakresie emerytur mundurowych, np. wprowadzono minimalny wiek uzyskania prawa do świadczenia oraz wydłużono staż służby dla przyszłych świadczeniobiorców. W ramach systemu powszechnego górnicy uzyskali przywileje (2005), które powodują, że ich świadczenia wypłacane są na zasadach zdefiniowanego świadczenia. Jako jedyni mają prawo do wcześniejszych emerytur, a ich świadczenie wyliczane jest przy zastosowaniu korzystniejszych przeliczników. Ważnym rozwiązaniem, zapowiadanym od momentu wprowadzenia nowego systemu emerytalnego, było utworzenie emerytur pomostowych (2009), które pozwoliły na wpłatę świadczeń osobom kończącym aktywność zawodową przed uzyskaniem wieku emerytalnego. Świadczenie takie przysługuje pracownikom pracującym w szczególnych warunkach. Emerytury pomostowe, podobnie jak świadczenia kompensacyjne dla nauczycieli, nie są finansowane ze środków FUS.

System emerytalny a finanse publiczne

Zgodnie z raportem KNF konsekwencją reformy systemu emerytalnego był nieunikniony wpływ reformy na budżet Państwa i państwowy dług publiczny. W krótkim i średnim terminie oznaczało to zwiększenie deficytowości systemu, który musiał być w większym stopniu finansowany przez państwo. Zgodnie z założeniami reformy emerytalnej wprowadzonej w 1999 roku, przejściowy ubytek przychodów FUS, wynikający z przekazywania części składek do OFE miał być finansowany z wpływów z prywatyzacji majątku będącego własnością państwa oraz poprzez oszczędności wynikające z eliminacji świadczeń niepokrytych składkami, generujących znaczne koszty dla systemu (przywileje wybranych grup społecznych i zawodowych).

Ostatecznym celem zapoczątkowanej w 1999 roku reformy emerytalnej było wprowadzenie powszechnego systemu zdefiniowanej składki, opartego częściowo na filarze kapitałowym, aby poprzez wykorzystanie rynków finansowych zapewnić dywersyfikację źródeł finansowania świadczeń oraz podnieść wysokość tych świadczeń. Wszystkie te założenia stanowiły całość i jako takie miały być wprowadzone w życie.

Założenia te nie zostały w pełni zrealizowane, co więcej – zrezygnowano nawet z niektórych rozwiązań, np. ograniczono powszechność systemu przez wycofanie z niego niektórych grup zawodowych. Także przychody z prywatyzacji były wykorzystywane na bieżące cele budżetowe, co powodowało, że stan notorycznego deficytu sektora publicznego, jaki występował w analizowanym okresie, był przez wielu ekspertów, także rządowych, wiązany bezpośrednio z refundacją składki do OFE i z czasem stał się argumentem za ograniczeniem znaczenia i rozmiarów kapitałowego filara systemu emerytalnego.

Warto zauważyć, że wpływ refundacji z tytułu przekazania składek do OFE na deficyt sektora publicznego jest znacznie mniejszy niż dotacje do FUS i emerytalnego systemu rolniczego. O ile suma refundacji z tytułu przekazania składek do OFE w latach 1999-2013 osiągnęła wartość blisko 189,8 mld zł, to suma dotacji do systemów emerytalnych administrowanych przez ZUS (bez OFE) i KRUS wyniosła w tym samym czasie 587 mld zł. Dotacje do FUS oraz do systemu rolniczego dokonane w latach 1999-2013 są nominalnie zbliżone do wartości państwowego długu publicznego na koniec 2013 roku.

Szacując koszty reformy emerytalnej, należy uwzględnić wpływ prywatyzacji (która w założeniu twórców reformy stanowić miała główne źródło finansowania transformacji systemu emerytalnego) na sytuację finansową sektora publicznego. Uwzględnienie samych tylko przychodów z prywatyzacji radykalnie zmienia skalę wpływu refundacji z tytułu przekazania składek do OFE na finanse publiczne. Początkowo przychody z prywatyzacji wyraźnie przekraczały wartość refundacji z tytułu przekazania składek do OFE. W latach 2001-2009 tempo prywatyzacji mierzone skalą przychodów wyraźnie spadło. Od 2010 roku przychody z prywatyzacji w zasadzie równoważą refundację z tytułu przekazania składek do OFE. W sumie w latach 1999-2013 suma przychodów z prywatyzacji była tylko o 62,5 mld zł niższa niż refundacja z tytułu przekazania składek do OFE.

Podsumowując, w latach 1999-2013 suma refundacji z tytułu przekazania składek do OFE wyniosła 189,8 mld zł. Suma deficytów sektora instytucji rządowych i samorządowych za ten sam okres wyniosła 789,2 mld zł, a przychody z prywatyzacji, które zgodnie z założeniami reformy emerytalnej miały finansować ubytek w FUS spowodowany przekazywaniem składek do OFE, wyniosły 127,3 mld zł. Oznacza to, że w latach 1999-2013 udział sumy refundacji z tytułu przekazania składek do OFE w sumie deficytu sektora instytucji rządowych i samorządowych z uwzględnieniem prywatyzacji wyniósł 9,4 proc., co pokazuje faktyczny wpływ utworzenia filara kapitałowego na skalę deficytu sektora rządowego i samorządowego.

Zmiany po 2013 roku

6 grudnia 2013 roku Sejm uchwalił ustawę o zmianie niektórych ustaw w związku z określeniem zasad wypłaty emerytur ze środków zgromadzonych w otwartych funduszach emerytalnych, która diametralnie zmieniła zasady funkcjonowania otwartych funduszy emerytalnych. Z punktu widzenia finansów publicznych najważniejsze zmiany to przekazanie do ZUS aktywów stanowiących równowartość 51,5 proc. środków zgromadzonych przez członków OFE i zapisanie ich na indywidualnych subkontach ubezpieczonych (153,2 mld zł), umożliwienie członkom OFE wyboru w zakresie przekazywania składki (OFE czy ZUS) oraz wprowadzenie mechanizmu stopniowego przekazywania środków zgromadzonych przez członka w funduszu emerytalnym do ZUS w okresie 10 lat przed uzyskaniem przez ubezpieczonego wieku emerytalnego.

Operacja ta poprawiła krótkoterminowo sytuację budżetu państwa oraz formalnie zmniejszyła wysokość długu publicznego, jednak z drugiej strony wzrosły zobowiązania ZUS (dług ukryty), a więc nie zmniejszyła ona całkowitych zobowiązań państwa. Zapisy na kontach w ZUS są również zobowiązaniami dla Skarbu Państwa równie istotnymi i wymagalnymi jak obligacje.

Podsumowanie

Na podstawie powyższych informacji wypowiedź Adriana Zandberga uznać należy za fałsz. W latach 1999-2013 suma refundacji z tytułu przekazania składek do OFE wyniosła 189,8 mld zł. Podkreślić należy, że częściowa prywatyzacja systemu emerytalnego miała – zgodnie z założeniami reformy – własne źródła finansowania. Przejściowy ubytek przychodów FUS, wynikający z przekazywania części składek do OFE, miał być finansowany z wpływów z prywatyzacji majątku będącego własnością państwa oraz poprzez oszczędności wynikające z eliminacji świadczeń niepokrytych składkami, generujących znaczne koszty dla systemu (przywileje wybranych grup społecznych i zawodowych).

Przychody z prywatyzacji, które zgodnie z założeniami reformy emerytalnej miały finansować ubytek w FUS spowodowany przekazywaniem składek do OFE, wyniosły 127,3 mld zł. Wynika z tego, że w tych latach suma przychodów z prywatyzacji była tylko o 62,5 mld zł niższa niż refundacja z tytułu przekazania składek do OFE. To ta kwota – uwzględniając założenia reformy – zwiększyła PDP. Przychodów z prywatyzacji – na sumę 189,8 mld zł – nie można utożsamiać z całą kwotą przekazanych do OFE środków. Wskazana przez Adriana Zandberga kwota znacząco różni się od kwoty, która faktycznie powiększyła PDP.

Dodatkowo raport KNF podkreśla, że przychody z prywatyzacji były wykorzystywane również na bieżące cele budżetowe, co powodowało, że stan deficytu sektora publicznego był przez wielu ekspertów, także rządowych, wiązany bezpośrednio z refundacją składki do OFE i z czasem stał się argumentem za ograniczeniem znaczenia i rozmiarów kapitałowego filara systemu emerytalnego.

*Jeśli znajdziesz błąd, zaznacz go i wciśnij Ctrl + Enter

Podobał Ci się artykuł? Pomóż nam dzielić się prawdą!

Możesz śmiało rozpowszechniać ten artykuł na swojej stronie internetowej. Pamiętaj o podaniu źródła. Sprawdź jak możesz udostępniać.

Wpłać darowiznę i działaj z nami!

lub