W Unii Europejskiej ciągle żywa jest dyskusja nad zjawiskiem deficytu demokracji. W obliczu tej debaty szczególnego znaczenia nabiera jedyna wybierana w wyborach bezpośrednich instytucja – Parlament Europejski. Z każdym kolejnym traktatem reformującym Wspólnotę, uprawnienia PE były stopniowo rozszerzane, zgodnie z myślą, że organ z legitymacją demokratyczną powinien mieć stabilną i silną pozycję w unijnej strukturze instytucjonalnej.

Funkcja ustawodawcza

Najważniejszą funkcją każdego parlamentu jest ta związana z prawodawstwem. Nie inaczej jest w przypadku PE, z tym ważnym wyjątkiem, że nie posiada on inicjatywy ustawodawczej. Parlament może jednak zwrócić się do Komisji Europejskiej z prośbą o przedłożenie wniosku ustawodawczego, aczkolwiek Komisja może taki wniosek odrzucić. Niemniej jednak, w tzw. zwykłej procedurze ustawodawczej (art. 294 TFUE), nazywanej również procedurą współdecyzji i co istotne, występującej w UE najczęściej, posłowie i posłanki do PE jako przedstawiciele obywateli Unii, pełnią, wspólnie z Radą UE jako przedstawicielem 28 państw, decydującą rolę.

Przygotowanie projektu aktu prawnego

Przygotowywane przez Komisję wnioski ustawodawcze mogą powstać z jej własnej inicjatywy, na wniosek innych instytucji unijnych lub państw członkowskich EU, bądź też w wyniku inicjatywy obywatelskiej, często po przeprowadzeniu konsultacji społecznych. Opracowany wniosek jest przekazywany równocześnie Parlamentowi Europejskiemu, Radzie UE i parlamentom państw członkowskich, a w niektórych przypadkach Komitetowi Regionów oraz Komitetowi Ekonomiczno-Społecznemu.

Proces przyjmowania projektu

W zwykłej procedurze ustawodawczej Komisja Europejska, jako inicjator, wysyła projekt aktu Parlamentowi Europejskiemu i Radzie UE. Po otrzymaniu od Komisji wniosku ustawodawczego, obie instytucje w ciągu dwóch czytań projektu powinny uzgodnić ze sobą ostateczny kształt uchwalanego aktu prawnego. Jeśli do porozumienia nie dojdzie, powołują one komitet pojednawczy.

Komitet pojednawczy, w którego skład wchodzą członkowie Rady UE (lub ich przedstawiciele) oraz taka sama liczba członków reprezentujących Parlament Europejski, ma za zadanie doprowadzić do porozumienia w sprawie projektu. Decyzja o ugodzie podejmowana jest w ramach komitetu dwoma większościami. Członkowie Rady UE (lub ich przedstawiciele) rozstrzygają sprawę większością kwalifikowaną, a członkowie reprezentujący Parlament Europejski zwykłą większością głosów. Na dojście do porozumienia przedstawiciele obu instytucji mają sześć tygodni od momentu zwołania komitetu. Jeżeli w wyznaczonym terminie komitet pojednawczy nie zatwierdzi wspólnego projektu, proponowany akt uważa się za nieprzyjęty.

Jeżeli w tym terminie komitet pojednawczy jednak przyjmie wspólny projekt, Parlament Europejski i Rada UE dysponują terminem sześciu tygodni od jego zatwierdzenia na ostateczne jego przyjęcie w każdej z instytucji. Decyzja o przyjęciu wniosku ustawodawczego podejmowana jest przez Parlament Europejski większością oddanych głosów (zwykła większość), a przez Radę UE – większością kwalifikowaną. Jeżeli choć jedna z tych instytucji nie uczyni tego lub nie podejmie decyzji w wyznaczonym czasie, proponowany akt uważa się za nieprzyjęty.

Co do statystyk, w trakcie VII kadencji PE (2009-2014) w 2% procedur zwoływano taki komitet, jednak w ostatnich kilku latach utrwaliła się praktyka regularnego jego zwoływania raz lub dwa razy do roku. Zarazem spada liczba procedur, w które jest on zaangażowany. Dwie kadencje wcześniej było to 20%. Czytelnie pokazuje to ta grafika.

W ramach zwykłej procedury ustawodawczej widać kolosalną różnicę w porównaniu z pierwszymi latami funkcjonowania Parlamentu Europejskiego, kiedy był on głównie ciałem doradczym i kontrolnym. Dziś, wybierany w wyborach bezpośrednich Parlament Europejski, jest kluczową i niezbędną instytucją w procesie stanowienia prawa. Warto zauważyć, że w VII kadencji PE (2009-2014) niemal 52 % wszystkich procedur ustawodawczych, stanowiła właśnie zwykła procedura ustawodawcza (źródło: Podsumowanie siódmej kadencji Parlamentu Europejskiego (2009-2014), s. 57)

W ramach procedury konsultacji Rada przyjmuje wnioski ustawodawcze, po tym jak Parlament wyda opinię w ich sprawie. W procedurze tej Parlament może zatwierdzić lub odrzucić wniosek ustawodawczy lub też zaproponować do niego poprawki. Rada nie ma jednak prawnego obowiązku uwzględniać opinii Parlamentu, ale zgodnie z orzecznictwem Trybunału Sprawiedliwości, nie może podjąć decyzji przed jej otrzymaniem. Procedura ta jest stosowana w kilku dziedzinach, takich jak wyjątki na rynku wewnętrznym i prawo konkurencji.

Opinia Parlamentu jest także niezbędna w procedurze nieustawodawczej, gdy przyjmowane są umowy międzynarodowe w ramach wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa.

W ramach procedury zgody Parlament na jednym z etapów wyraża zgodę na rezultat negocjacji, prowadzonych przez Unię Europejską z państwem, które kandyduje do członkostwa lub chce uzyskać status państwa stowarzyszonego, bo w tym zakresie ta procedura jest najczęściej stosowana. Oprócz tego, stosuje się ją w przypadku poważnego naruszenie praw podstawowych (art. 7 TUE) lub gdy potrzebne są uzgodnienia w sprawie wystąpienia z UE (brexit).

W zakresie polityki zagranicznej, najważniejszą kompetencją jest wspomniany wymóg zgody PE na dołączenie nowego kraju do Unii Europejskiej. Parlament odgrywa również ważną rolę w monitorowaniu negocjacji nad umowami międzynarodowymi i ich wdrażaniu. Zanim Rada zawrze takie porozumienia, wymagana jest zgoda Parlamentu (np. porozumienia i umowy handlowe). Ponadto, Wysoki Przedstawiciel konsultuje się regularnie z Parlamentem w sprawie głównych aspektów i podstawowych decyzji w ramach WPZiB oraz informuje Parlament o rozwoju tej polityki. Warto też wiedzieć, że co roku Parlament tworzy sprawozdania nt. przestrzegania praw człowieka w Unii, jak i w krajach trzecich, stale monitorując sytuację podczas czwartkowych debat na każdej sesji plenarnej.

Funkcja budżetowa

Parlament Europejski i Rada łącznie tworzą władzę budżetową. Do 1970 r. uprawnienia budżetowe przysługiwały wyłącznie Radzie, a Parlament pełnił tylko rolę doradczą. Na mocy dwóch traktatów budżetowych: z dnia 22 kwietnia 1970 r. (Traktat z Luksemburga) oraz z dnia 22 lipca 1975 r. (Traktat z Brukseli) zwiększyły się uprawnienia budżetowe Parlamentu:

• w traktacie z 1970 r. utrzymano prawo Rady do ostatniego słowa w kwestii tzw. wydatków obowiązkowych dotyczących zobowiązań wynikających z traktatu lub aktów przyjętych na podstawie jego postanowień, dając jednocześnie Parlamentowi ostatnie słowo w kwestii tzw. wydatków nieobowiązkowych, które początkowo stanowiły 8% budżetu;

• w traktacie z 1975 r. dano Parlamentowi prawo do odrzucenia budżetu w całości. Do czasu wejścia w życie Traktatu z Lizbony w ramach procedury budżetowej Rada i Parlament przeprowadzały po dwa czytania, po których zakończeniu Parlament mógł przyjąć budżet bądź odrzucić go w całości.

Kolejne traktaty nie wprowadziły istotnych modyfikacji aż do momentu wejścia w życie Traktatu z Lizbony. Wprowadził on mniej skomplikowaną i bardziej przejrzystą procedurę budżetową (tzw. budżetowa procedura współdecyzji). Zmiany wynikają przede wszystkim ze zniesienia rozróżnienia na wydatki obowiązkowe i wydatki nieobowiązkowe, co umożliwia jednakowe traktowanie wszystkich wydatków w tej samej procedurze. Procedura została jeszcze bardziej uproszczona, jako że w obu instytucjach odbywa się tylko jedno czytanie na podstawie projektu budżetu przedstawianego przez Komisję. Od czasu otrzymania stosownych uprawnień w 1975 r. Parlament dwukrotnie odrzucił budżet w całości (w grudniu 1979 r. i w grudniu 1984 r.). Od czasu wprowadzenia nowych zasad w Traktacie z Lizbony komitet pojednawczy trzykrotnie nie zdołał osiągnąć porozumienia (w sprawie budżetu na 2011, 2013 i 2015 r.). We wszystkich tych przypadkach przedstawiony przez Komisję nowy projekt budżetu był bardzo zbliżony do wypracowywanego, ale nieuzyskanego, kompromisu w procedurze pojednawczej i został ostatecznie przyjęty.

Funkcja nadzorcza

Poza tworzeniem prawa, PE bierze udział w obsadzaniu szeregu stanowisk. Głosuje on nad przedstawianą przez państwa członkowskie kandydaturą na szefa Komisji Europejskiej. PE zatwierdza również skład KE jako całości, nie głosuje nad każdą kandydaturą osobno. Przesłuchuje jednak wszystkich kandydatów do objęcia funkcji komisarzy.

Parlament konsultuje również wybór członków Trybunału Obrachunkowego – „unijnego NIKu”. I wreszcie, powołuje on samodzielnie europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich.

Parlament może także kontrolować. Dotyczy to głównie Komisji Europejskiej. Przedstawia ona Parlamentowi roczne sprawozdania z działalności, a europosłowie mogą kierować do jej członków zapytania. Bardzo silną, ale dotąd niewykorzystaną ani razu bronią jest możliwość wyrażenia wotum nieufności dla KE (art. 234 TFUE).

Jeżeli wniosek o wotum nieufności zostanie przyjęty większością dwóch trzecich oddanych głosów, reprezentującą większość członków Parlamentu Europejskiego, członkowie Komisji kolegialnie rezyg­nują ze swoich funkcji, a wysoki przedstawiciel Unii do spraw zagranicznych i polityki bezpieczeństwa rezygnuje z pełnienia funkcji w ramach Komisji. Pełnią oni swoje funkcje i prowadzą sprawy bieżące jedynie do czasu zastąpienia ich zgodnie z artykułem 17 Traktatu o Unii Europejskiej. W takim przypadku mandat członków Komisji mianowanych na ich miejsce wygasa z dniem, w którym wygasłby mandat członków Komisji zobowiązanych do kolegialnej rezygnacji z pełnienia funkcji. W 2014 r. PE odrzucił wniosek o wotum nieufności dla Komisji kierowanej przez Jean-Claude’a Junckera. Ponadto, PE udziela absolutorium Komisji, tj.: ostatecznie zatwierdza wykonanie budżetu na dany rok.

Co do innych organów UE, Rada Unii Europejskiej ma wobec PE obowiązki głównie sprawozdawcze, m.in. przedstawia sprawozdanie z każdego szczytu, a na koniec kadencji ze swojej działalności. Podobnie rzecz się ma z Radą Europejską i Europejskim Bankiem Centralnym. Bez zgody Parlamentu, Rada Europejska nie może jednak mianować prezesa, wiceprezesa i Zarządu EBC. 

Parlament Europejski, podobnie jak np. Sejm, może powoływać swoje komisje śledcze. Do powołania takiej komisji niezbędny jest wniosek przynajmniej ¼ posłów. Do tej pory działalność zakończyły trzy komisje śledcze:

• EQUI – do zbadania sprawy kryzysu w spółce Equitable Life Assurance Society;
• ESB1 – ds. Dochodzenia w Sprawie BSE (gąbczastego zwyrodnienia mózgu, tzw. „choroba szalonych krów”);
• TRANSIT – ds. Dochodzenia w Sprawie Wspólnotowego Systemu Tranzytu .

Parlament może również zwrócić się do Trybunału Sprawiedliwości z wnioskiem o podjęcie przez Trybunał działań wobec Komisji lub Rady w przypadku, gdy instytucje te działają w sposób sprzeczny z duchem unijnego prawodawstwa. Ponadto, Parlament wraz z Radą mogą zwrócić się do Trybunału Sprawiedliwości z wnioskiem o powołanie wyspecjalizowanych sądów. W 2005 r. powołano na przykład Sąd do spraw Służby Publicznej Unii Europejskiej w celu rozstrzygania sporów między UE a jej służbą publiczną. Wreszcie, może on przyjmować różnego rodzaju petycje i apele od obywateli oraz podejmować rezolucje w sprawach, które uzna za ważne.

Podsumowując, kompetencje Parlamentu Europejskiego, chociaż w dalszym ciągu mniejsze niż analogiczne uprawnienia parlamentów krajowych, wraz z rozwojem traktatowym samej Unii Europejskiej, ulegają stałemu rozszerzaniu. Jednocześnie, należy mieć na uwadze, że tak jak w przypadku całej Unii i jej instytucji, PE nie może samodzielnie określić swoich kompetencji. Dysponuje jedynie tymi, które państwa członkowskie zdecydowały się przekazać Unii, a które następnie „przydzielono” Parlamentowi.

Kamil Książek, Paweł Terpiłowski, Klaudia Wackerman

Stowarzyszenie Demagog jest organizacją partnerską Biura Parlamentu Europejskiego we Wrocławiu w ramach akcji