W styczniu serwis Farmer.pl informował w tytule jednego z artykułów: „UE stworzy wspólną politykę leśną, odbierając kompetencje krajowe”. Przed domniemanym „odebraniem Polsce prawa do zarządzania polskimi lasami” ostrzega też Suwerenna Polska.

Podczas konwencji z 3 maja Patryk Jaki poszedł jeszcze dalej, podając całą listę obszarów, w których UE rzekomo chce odebrać Polsce prawo do decydowania. – Polska nawet w tym traktacie nieszczęsnym, traktacie lizbońskim, zachowała sobie uprawnienia w dziedzinach takich jak: polityka zagraniczna, bezpieczeństwo, energetyka, podatki, kultura, edukacja, moralność, polityka społeczna czy lasy. Komisje Europejskie, komisje Parlamentu Europejskiego właśnie przegłosowały oddanie tych uprawnień do Unii Europejskiej i zabranie Polsce prawa weta – mówił europoseł.

O co chodzi z kompetencjami dzielonymi, a o co z prawem weta? Czy te pojęcia są tożsame? Oraz najważniejsze: czy Polsce zostało albo zostanie odebrane prawo do samodzielnego podejmowania decyzji? Na te pytania odpowiadamy w naszej analizie. Najważniejsze wnioski są następujące:

Niemcy chcą rezygnacji z prawa weta? Polska mówi „nie”

Na początku roku portal Deutsche Welle poinformował, że szefowa MSZ Niemiec Annalena Baerbock opowiedziała się za zniesieniem zasady jednomyślności w unijnych głosowaniach.

Obecnie większość decyzji jest podejmowana większością kwalifikowaną (15 z 27 państw członkowskich, czyli 55 proc. głosuje „za”). Pozostaje jednak kilka obszarów, w których obowiązuje zasada jednomyślności (wymagana zgoda wszystkich państw, w praktyce prawo weta). Przykłady tych obszarów to:

• wspólna polityka zagraniczna i polityka bezpieczeństwa,
• przyjęcie nowych państw do UE,
• harmonizacja krajowych przepisów w dziedzinie podatków pośrednich,
• finanse UE (zasoby własne, wieloletnie ramy finansowe),
• harmonizacja krajowych przepisów w dziedzinie zabezpieczenia społecznego i ochrony socjalnej.

Według doniesień Niemcy chcą, by decyzje w tych obszarach były podejmowane większością kwalifikowaną. Na to jednak nie chce zgodzić się Polska. W rozmowie z Polską Agencją Prasową rzecznik rządu Piotr Müller przekazał: „Polski rząd nie zgodzi się na żadne zmiany dotyczące prawa unijnego, które by zmniejszały kompetencje państw członkowskich w zakresie weta”.

UE też chce reformy traktatów

Jak się okazuje, nie tylko Niemcy chcą ograniczenia zasady jednomyślności w unijnych głosowaniach. W maju 2022 roku prace zakończyła Konferencja w sprawie przyszłości Europy. W sprawozdaniu końcowym znalazło się 49 propozycji reform UE.

Żadne zmiany nie zostały jeszcze przyjęte, PE zbiera rekomendacje

Obecnie nad swoimi propozycjami rozwiązań pracują poszczególne komisje PE. Pod tym linkiem dostępna jest lista dokumentów zawierających ich dotychczasowe propozycje. Na 23 komisje stałe Parlamentu Europejskiego swoje opinie wyraziło na razie 11.

Część rekomendacji rzeczywiście dotyczy odejścia od zasady jednomyślności w różnych obszarach – również tych wymienionych przez Patryka Jakiego, np. w polityce społecznej. Jednak inne dziedziny, na które wskazał europoseł, są wymieniane w zupełnie innym kontekście: w odniesieniu do przesunięcia kompetencji wyłącznych państw członkowskich do kompetencji dzielonych z UE w niektórych obszarach. Dotyczy to np. wymienionego przez Jakiego leśnictwa.

Nie jest jasne, czy Patryk Jaki, mówiąc o „uprawnieniach”, miał na myśli kompetencje. Jeśli tak, jego wypowiedź jest nieścisła, ponieważ kompetencje dzielone a prawo weta to dwa różne zagadnienia. Wyjaśnijmy zatem, o co chodzi z kompetencjami.

Kompetencje UE

Unia Europejska dysponuje kompetencjami wyłącznymi oraz niewyłącznymi (a także wspierającymi, które z punktu widzenia tej analizy są mniej istotne, dlatego je pomijamy).

Kompetencje wyłączne to obszary, w których UE może samodzielnie stanowić prawo i przyjmować wiążące akty prawne. Obecnie Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE) przewiduje pięć takich obszarów (art. 3):

• unia celna,
• ustanawianie reguł konkurencji niezbędnych do funkcjonowania rynku wewnętrznego,
• polityka pieniężna dla krajów strefy euro,
• zachowanie morskich zasobów biologicznych w ramach wspólnej polityki rybołówstwa,
• wspólna polityka handlowa.

Natomiast kompetencje dzielone oznaczają, że stanowić prawo i przyjmować wiążące akty prawne mogą zarówno UE, jak i państwa członkowskie. Kompetencje te dotyczą następujących obszarów (art. 4 TFUE):

• rynek wewnętrzny,
• polityka społeczna – ale jedynie w odniesieniu do aspektów wyraźnie określonych w Traktacie,
• spójność gospodarcza, społeczna i terytorialna (polityka regionalna),
• rolnictwo i rybołówstwo (z wyjątkiem zachowania morskich zasobów biologicznych),
• środowisko,
• ochrona konsumentów,
• transport,
• sieci transeuropejskie,
• energia,
• przestrzeń wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości,
• wspólne problemy bezpieczeństwa w zakresie zdrowia publicznego (jedynie w aspektach wyraźnie określonych w TFUE),
• badania, rozwój technologiczny i przestrzeń kosmiczna,
• współpraca na rzecz rozwoju i pomoc humanitarna.

Propozycje zmian w zakresie kompetencji

W czerwcu 2022 roku Parlament Europejski, w tej samej dyrektywie wzywającej do zmiany traktatów, zawnioskował również o kilka zmian dotyczących dostosowania kompetencji przyznanych Unii. Zmiany mają dotyczyć szczególnie:

• zdrowia i transgranicznych zagrożeń dla zdrowia,
• realizacji unii energetycznej w oparciu o efektywność energetyczną i odnawialne źródła energii opracowanej zgodnie z międzynarodowymi porozumieniami w sprawie łagodzenia zmiany klimatu,
• obronności,
• unijnej polityki społecznej i gospodarczej.

Sprawdźmy, jakie propozycje poszczególnych komisji PE w zakresie zmian w kompetencjach już znamy.

Leśnictwo

W styczniu 2023 roku swoją opinię przedłożyła Komisja Ochrony Środowiska Naturalnego, Zdrowia Publicznego i Bezpieczeństwa Żywności (ENVI), w której zaproponowała uczynienie z leśnictwa kolejnej kompetencji dzielonej. Zostałoby ono umieszczone obok rolnictwa i rybołówstwa.

Edukacja

Komisja Kultury i Edukacji domaga się ogólnej zmiany polegającej na wprowadzeniu kompetencji dzielonych w dziedzinie edukacji.

Prawa kobiet i równouprawnienie

Komisja Praw Kobiet i Równouprawnienia zaproponowała, aby kompetencję dzieloną dotyczącą wspólnych problemów bezpieczeństwa w zakresie zdrowia publicznego rozszerzyć o problemy dotyczące zdrowia seksualnego i reprodukcyjnego, w szczególności kobiet i dziewcząt.

Pełen zapis kompetencji miałby brzmieć następująco: „wspólne problemy bezpieczeństwa w zakresie zdrowia publicznego, ochrona i poprawa zdrowia i dobrostanu ludzi, w tym powszechny i pełen dostęp do zdrowia seksualnego i reprodukcyjnego oraz praw w tym zakresie, w szczególności, ale nie wyłącznie, dla kobiet i dziewcząt”.

Wolność seksualna

Podobną zmianę zasugerowała Komisja Wolności Obywatelskich, Sprawiedliwości i Spraw Wewnętrznych. Jej przedstawiciele proponują, by zapis dotyczący problemów wspólnego bezpieczeństwa brzmiał następująco: „wspólne kwestie bezpieczeństwa w dziedzinie zdrowia publicznego oraz ochrony zdrowia ludzkiego, w tym zdrowia i praw seksualnych i reprodukcyjnych”.

Energetyka

Działania w zakresie bezpieczeństwa energetycznego są podejmowane przez Unię w ramach polityki związanej z bezpieczeństwem wewnętrznym, które stanowi kompetencję dzieloną. W rezolucji PE zapowiedziano zmianę dotyczącą kompetencji w zakresie unii energetycznej. W rekomendacjach Komisji Przemysłu, Badań Naukowych i Energii nie ma jednak żadnych szczegółowych rozwiązań.

Polska nie straci żadnych kompetencji

Należy pamiętać o jeszcze jednej istotnej rzeczy: przy kompetencjach dzielonych obowiązuje zasada pomocniczości. Zgodnie z nią UE podejmuje działania, tylko jeśli uzna, że państwo członkowskie nie jest w stanie go zrealizować samodzielnie lub nie zrealizuje go wystarczająco dobrze. Na co dzień odpowiedzialność za realizację poszczególnych kompetencji leży po stronie państw członkowskich.

Propozycje zmian w sprawie jednomyślności

Przejdźmy teraz do tych elementów wymienionych przez Patryka Jakiego, w obrębie których proponowane jest odejście od prawa weta. Przypominamy, że to dopiero propozycje, nad którymi unijne instytucje będą dopiero dyskutować.

Polityka społeczna

Polityka społeczna należy do kompetencji dzielonych między UE a państwami członkowskimi. Do podziału kompetencji może jednak dojść tylko w odniesieniu do wybranych aspektów określonych w Traktacie. W TFUE politykę społeczną określa art. 151 i następne.

Co może Unia w obszarze polityki społecznej?

Unia wspiera i uzupełnia działania państw członkowskich przede wszystkim w zakresie zatrudnienia. Podstawowe cele UE i państw członkowskich to m.in. poprawa warunków życia i pracy czy odpowiednia ochrona socjalna i przeciwdziałanie wykluczeniu.

Zgodnie z art. 153 ust. 4 unijne przepisy nie mogą naruszać prawa państw członkowskich do określenia własnych zasad systemów zabezpieczenia społecznego. Z kolei zgodnie z art. 157 każde państwo członkowskie zapewnia równość wynagrodzeń dla pracowników płci męskiej i żeńskiej za taką samą pracę lub pracę takiej samej wartości.

Proponowane zmiany

Komisja Zatrudnienia i Spraw Socjalnych nie zaproponowała zmian w zakresie kompetencji dotyczących polityki społecznej. Europosłowie chcieliby natomiast zwiększenia liczby obszarów polityki społecznej, w sprawie których decyzja jest podejmowana większością kwalifikowaną zamiast zasady jednomyślności. Jak już wspominaliśmy, obecnie decyzje w sprawach związanych z polityką społeczną wymagają zgody wszystkich państw.

Według propozycji, większość kwalifikowana powinna zostać wprowadzona w szczególności do głosowań dotyczących:

• niedyskryminacji,
• ochrony socjalnej pracowników,
• przeciwdziałania wykluczeniu społecznemu, ochrony pracowników, których umowy o pracę zostały rozwiązane,
• reprezentacji i zbiorowej obrony interesów pracowników i pracodawców,
• warunków zatrudnienia obywateli państw trzecich przebywających legalnie w UE.

Polityka finansowa

Swoją opinię na temat zmian traktatów wydała również Komisja Budżetowa. Europosłowie zwrócili uwagę, że przepisy dotyczące podatków, a także finansów (w tym budżetu) UE również powinny być przyjmowane jednomyślnie. W tym przypadku jest jednak sposób umożliwiający ominięcie tego wymogu. W art. 312 ust. 2 TFUE przewidziano klauzulę pomostową, zgodnie z którą Rada Europejska może jednomyślnie przyjąć decyzję upoważniającą Radę UE do przyjęcia wieloletnich ram finansowych większością kwalifikowaną.

Komisja Budżetowa wezwała do częstszego korzystania z tej klauzuli. Chodzi o usprawnienie procesów decyzyjnych dotyczących polityki budżetowej. Przykładem sytuacji, która utrudniała ten proces, były groźby ze strony Polski i Węgier dotyczące zablokowania unijnego budżetu w 2020 roku. Polska sprzeciwiała się powiązaniu wypłat z budżetu Unii Europejskiej z przestrzeganiem zasady praworządności.

W rekomendacjach nie ma natomiast mowy o całkowitym odejściu od zasady jednomyślności w przypadku głosowań nad budżetem.

Polityka bezpieczeństwa

Od 2009 roku w UE funkcjonuje Wspólna polityka bezpieczeństwa i obrony (WPZiB). W jej ramach państwa członkowskie mogą wspólnie rozwiązywać konflikty i kryzysy, chronić Unię i jej obywateli oraz utrwalać pokój i bezpieczeństwo międzynarodowe.

Zgodnie z art. 42 ust. 4 Traktatu o Unii Europejskiej (TUE) decyzje dotyczące WPZiB są przyjmowane przez Radę UE jednomyślnie. W rezolucji PE nie pojawiła się rekomendacja odejścia od zasady jednomyślności w zakresie polityki bezpieczeństwa, a Podkomisja Bezpieczeństwa i Obrony nie wydała jeszcze swojej opinii.

Przypomnijmy jednak o propozycji Niemiec dotyczącej całkowitej likwidacji prawa weta. Do sprawy odniosło się Ministerstwo Spraw Zagranicznych, które nie zgadza się na rezygnację z głosowania jednomyślnego w odniesieniu do polityki bezpieczeństwa. W specjalnym oświadczeniu napisano:

O zmiany w traktatach może być trudno

Zmiany w unijnych traktatach przyjmowane są w ramach zwykłej procedury ustawodawczej, czyli do ich przyjęcia wystarczy większość kwalifikowana (art. 48 TUE). Oznacza to zgodę 15 państw członkowskich. Nie jest jednak pewne, czy uda się ją uzyskać. W maju 2022 roku 13 państw członkowskich (w tym Polska) podpisało list otwarty, w którym sprzeciwiły się zmianom.