Zboże z Ukrainy już nie wjedzie do Polski

15 kwietnia minister rozwoju i technologii Wojciech Buda wydał rozporządzenie w sprawie zakazu przywozu produktów rolnych z Ukrainy. Od 15 kwietnia do 30 czerwca z Ukrainy do Polski miały nie przyjeżdżać m.in. zboża, owoce, warzywa i jaja. Podobny zakaz wprowadziły u siebie Węgry. Ostatecznie we wtorek, 18 kwietnia, polskie władze pozwoliły na kontrolowany tranzyt produktów z Ukrainy.

Także 15 kwietnia, podczas konwencji PiS w gminie Łyse, Jarosław Kaczyński zapowiedział wydanie takiego rozporządzenia. Nieograniczony wpływ produktów rolnych z Ukrainy do Polski doprowadziłby w jego ocenie do „generalnego, bardzo daleko idącego kryzysu polskiego rolnictwa”. O tym samym problemie mówią rolnicy zrzeszeni w AGROunii, którzy od środy 12 kwietnia protestowali w Hrubieszowie.

Zaraz po konwencji jeden z dziennikarzy zapytał ministra rolnictwa i rozwoju wsi Roberta Telusa o zgodność tego rozporządzenia z prawem unijnym. Minister odpowiedział: „Panie Redaktorze, gdyby nie było zgodne, nie robilibyśmy go”. Dziennikarz ponawiał pytanie, oczekując jaśniejszej odpowiedzi, jednak jej nie uzyskał.

W poniedziałkowym Poranku TOK FM Dominika Wielowieyska nie mogła dojść do zgody z Markiem Sawickim z PSL co do legalności decyzji rządu w świetle unijnego prawa. W opinii Sawickiego polski rząd miał prawo podjąć tego typu decyzję. 

Rozporządzenie wydano na podstawie polskiego prawa

Według Marka Sawickiego decyzja rządu była „o 9 miesięcy spóźniona”. Zwrócił uwagę na fakt, że rozporządzenie z 15 kwietnia zostało wydane na podstawie ustawy o administrowaniu obrotem towarowym z zagranicą. Ta ustawa, jak twierdzi Sawicki, dawała Radzie Ministrów  m.in. możliwość wprowadzenia kaucji na zboże z Ukrainy. W rzeczywistości w art. 12 wspomnianej ustawy minister właściwy do spraw gospodarki (obecnie minister rozwoju i technologii) ma prawo – w przypadku przywozu towarów z państw spoza Unii Europejskiej – wprowadzić w drodze rozporządzenia:

• automatyczną rejestrację,
• kontyngent (czyli ograniczenia przywozu towarów do określonej ilości),
• zakaz.

Wyżej wymienione decyzje minister może podjąć w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw finansów publicznych (minister finansów Magdalena Rzeczkowska) i z ministrem właściwym do spraw rynków rolnych (minister rolnictwa i rozwoju wsi Robert Telus). Potrzebna jest także opinia Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów.

W ustawie nie wspomniano wprost o konieczności porozumienia z instytucjami unijnymi. W art. 9 tej ustawy znajdziemy jednak szereg unijnych aktów prawnych. Według treści tego przepisu wszelkie środki ochronne, takie jak kontyngenty i zakazy, Polska powinna ustanawiać w zgodzie z tymi aktami.

Jednym z nich jest unijne rozporządzenie o regułach przywozu. Wynikające z niego zasady opisujemy szerzej w dalszej części artykułu, zatytułowanej „Unijne reguły przywozu odbierają prawo do dobrowolnych ograniczeń”.

Rzeczniczka KE: Takie jednostronne działanie nie jest możliwe

Już dzień po wydaniu rozporządzenia rzeczniczka Komisji Europejskiej ds. gospodarczych Arianna Podesta, w rozmowie z Polską Agencją Prasową, podkreśliła, że „polityka handlowa należy do wyłącznych kompetencji UE, a zatem działania jednostronne są niedopuszczalne”. Natomiast zdaniem ministra ds. Unii Europejskiej Szymona Szynkowskiego vel Sęka polski rząd działał „w ramach sytuacji szczególnych, opisanych prawem unijnym”.

W poniedziałek rzeczniczka KE ds. rolnictwa Miriam Garcia Ferrer, podczas konferencji prasowej, stwierdziła, że obecnie Komisja „nie ma pełnej jasności” w kwestii podstaw prawnych, na podstawie których polski rząd wydał rozporządzenie. Jednocześnie powtórzyła słowa rzeczniczki Arianny Podesty, czym podkreśliła wyłączność kompetencji UE w sprawie polityki handlowej. Według Miriam Ferrer „takie jednostronne działanie nie jest możliwe wobec polityki handlowej Unii Europejskiej”.

Umowa o wolnym handlu z Ukrainą – ograniczenia tylko wyjątkowo

Podstawowym aktem prawnym dającym Unii możliwość ingerowania w sprawy handlu jest Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. W art. 3 Traktatu stwierdzono, że Unia ma wyłączne kompetencje m.in. w dziedzinie unii celnej i wspólnej polityki handlowej. Elementami wspólnej polityki handlowej, jak wyjaśniono w art. 207 Traktatu, są zasady dotyczące m.in. zawierania umów celnych i handlowych oraz wprowadzania handlowych środków ochronnych (np. ceł).

Elementem wspólnej polityki handlowej było zawarcie w 2014 roku z Ukrainą kompleksowej umowy o wolnym handlu (DCFTA). W art. 35 tej umowy stwierdzono, że żadna z jej stron, a więc także Polska, nie może wprowadzać zakazów i ograniczeń na przywóz towarów z Ukrainy. Jednocześnie w artykule tym zawarto zastrzeżenie, że taki zakaz może zostać wprowadzony, jeśli odbywa się to zgodnie z art. XI GATT (Układ Ogólny w sprawie Taryf Celnych i Handlu, obowiązujący w ramach Światowej Organizacji Handlu).

Artykuł XI GATT, podobnie jak art. 35 DCFTA z Ukrainą, blokuje tworzenie nowych barier w handlu. Jednocześnie pozwala na np. wprowadzanie ograniczeń importowych na produkty rolne w przypadku nadwyżki tych produktów w kraju. W umowie z Ukrainą w art. 42 zastrzeżono, że wprowadzenie takich środków powinno w jak najmniejszy sposób wpływać na wzajemny handel i powinno być poprzedzone 30-dniowym okresem konsultacji (w tym przypadku polsko-ukraińskich).

Unijne reguły przywozu odbierają prawo do dobrowolnych ograniczeń

Jednocześnie od końca marca 2015 roku obowiązuje unijne rozporządzenie w sprawie wspólnych reguł przywozu. Jego celem, jak czytamy punkcie 4. preambuły, jest eliminacja takich środków ochronnych jak dobrowolne ograniczanie wywozu i innych podobnych uzgodnień dotyczących przywozu i wywozu.

Na mocy art. 2 rozporządzenia państwa członkowskie zostały zobowiązane do powiadamiania KE o potrzebie wprowadzenia środka ochronnego. Następnie Komisja w ciągu 21 dni przeprowadza postępowanie wyjaśniające, w którym sprawdza, czy wprowadzenie tego środka jest uzasadnione (art. 5).

We wspomnianej krajowej ustawie, na podstawie której Polska wprowadziła zakaz przywozu zboża z Ukrainy, pojawia się odniesienie właśnie do art. 24 reguł przywozu. W ten sposób Polska podkreśliła w ustawie swoje prawo do zakazu przywozu towarów w sytuacjach nadzwyczajnych, groźnych dla bezpieczeństwa, zdrowia i życia. Być może to miał na myśli minister Szynkowski vel Sęk, gdy twierdził, że Polska mogła wprowadzić taki zakaz, ponieważ była to „sytuacja szczególna, opisana prawem unijnym”.

Umowa o tymczasowej liberalizacji potwierdza reguły przywozu

W umowie DCFTA z Ukrainą zapisane są różne okresy przejściowe, w których obowiązywać miały niektóre ograniczenia w handlu (np. cła). Wiele z tych ograniczeń wraz z opisanymi wyżej regułami przywozu zniesiono poprzez unijne rozporządzenie z 30 maja 2022 roku o tymczasowej liberalizacji handlu z Ukrainą. Jak czytamy w punkcie 5. preambuły, zniesienie ograniczeń miało na celu załagodzenie negatywnych skutków gospodarczych rosyjskiej agresji.

Jednocześnie nawet w tym rozporządzeniu zawarto klauzulę ochronną, która umożliwia ponowne nałożenie środków ochronnych na towary przywożone z Ukrainy. Zgodnie z art. 4, jeśli przywożenie jakiegoś produktu stworzy zagrożenie wystąpienia poważnych trudności dla unijnych producentów, można ponownie nałożyć na niego cła.

Znów, tak jak ustalono w rozporządzeniu o regułach przewozu, samo państwo członkowskie nie może nałożyć tych ceł. Nakłada je Komisja Europejska na wniosek państwa członkowskiego po postępowaniu wyjaśniającym. Samo postępowanie może trwać 21 dni, a od jego zakończenia na wydanie decyzji Komisja ma 3 miesiące.

Nawet w wyjątkowych okolicznościach, wymagających natychmiastowego działania, decyzję podejmuje KE, jednak już bez postępowania wyjaśniającego. Co więcej, w klauzuli ochronnej mowa jest jedynie o ponownym nałożeniu ceł, a nie – o całkowitym zakazie przywożenia towarów.

Polska nie miała prawa samodzielnie zakazać przywozu zboża z Ukrainy

Aby podsumować treść wyżej wymienionych aktów, warto zwrócić uwagę na trzy ważne fakty:

• Wspólna polityka handlowa jest wyłączną kompetencją Unii Europejskiej. Zgodnie z prawem unijnym państwo członkowskie zasadniczo nie może – bez porozumienia z Komisją Europejską – wprowadzać ceł na towary spoza Unii, a tym bardziej – zakazu przywozu towarów.
• Państwo członkowskie może podnieść cła na towary spoza UE bez porozumienia z Komisją jedynie na okres tymczasowy, w sytuacji wymagającej szybkiego działania. Może też samodzielnie wprowadzić zakaz przywozu towarów, gdy wymaga tego zachowanie bezpieczeństwa publicznego lub ochrona zdrowia i życia obywateli.
• Jednocześnie w stosunkach z Ukrainą państwa członkowskie nie mają – zgodnie z rozporządzeniem o tymczasowej liberalizacji handlu z tym państwem – możliwości samodzielnego podnoszenia ceł i zakazywania przywozu towarów nawet w sytuacjach nadzwyczajnych.

W świetle prawa unijnego i w zaistniałych okolicznościach Polska nie mogła sama wprowadzać ograniczeń w handlu z Ukrainą bez porozumienia z UE.