Kontekst wypowiedzi

Podczas 26. posiedzenia Sejmu, które odbyło się 24 lutego 2021 roku, przemawiał premier Mateusz Morawiecki. W jego wystąpieniu nie zabrakło  słów krytyki pod adresem rządów Platformy Obywatelskiej. Tuż po nim głos zabrał lider PO Borys Budka, który zarzucił obecnej władzy chronienie SKOK-ów oraz swoich „kolesi”, w wyniku czego z budżetu państwa należało im wypłacić 4,5 mld zł.

Czym są SKOK-i?

Spółdzielcze kasy oszczędnościowo kredytowe (SKOK) to spółdzielnie, których celem jest gromadzenie środków pieniężnych wyłącznie swoich członków, udzielanie im pożyczek i kredytów, przeprowadzanie na ich zlecenie rozliczeń finansowych oraz pośredniczenie przy zawieraniu umów ubezpieczenia. Ich działalność reguluje ustawa z dnia 5 listopada 2009 roku o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych. W odróżnieniu od banków komercyjnych kasy powinny działać w celach niezarobkowych, udzielając wsparcia swoim członkom. 

Działalność kas przez wiele lat pozostawała bez nadzoru państwowego, funkcję kontrolną pełniła jedynie Krajowa SKOK. Od października 2012 roku (kiedy ww. ustawa weszła w życie) ich działalność podlega nadzorowi Komisji Nadzoru Finansowego (KNF). Zakres i zasady nadzoru KNF określa ustawa z dnia 21 lipca 2006 roku o nadzorze nad rynkiem finansowym oraz wspomniana ustawa o kasach spółdzielczych z dnia 5 listopada 2009 roku. 

Od 29 listopada 2013 roku depozyty w SKOK-ach objęte są systemem gwarantowania depozytów przez Bankowy Fundusz Gwarancyjny (BFG). Oznacza to, że w razie upadłości kasy BFG zwraca depozyty do wysokości określonej w ustawie z dnia 10 czerwca 2016 roku o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym, systemie gwarantowania depozytów oraz przymusowej restrukturyzacji. Obecnie jest to kwota do równowartości 100 tys. euro. Podstawowymi źródłami finansowania Funduszu są: składki wnoszone przez banki i kasy objęte systemem gwarantowania, dochody z pożyczek udzielonych przez Fundusz, dotacje z budżetu państwa, środki z kredytu udzielonego przez Narodowy Bank Polski. Pieniądze BFG są według Eurostatu zaliczane do sektora finansów publicznych i uwzględniane w regule wydatkowej (konsekwencją tego stanowiska była dokonana w 2015 roku nowelizacja ustawy o finansach publicznych).

Historia SKOK-ów w III RP

Pomysł kas jako alternatywy dla banków wywodzi się jeszcze z XIX wieku z Niemiec. W Polsce, po 1989 roku, tworzeniem systemu kas zajęli się: wieloletni i obecny senator PiS Grzegorz Bierecki, jego brat Jarosław Bierecki, Adam Jedliński, Grzegorz Buczkowski oraz Lech Kaczyński.

Do tworzenia SKOK-ów służyła powołana w 1990 roku Fundacja na rzecz Polskich Związków Kredytowych, która działała do 2010 roku. Fundacja należała do Światowej Rady Związków Kredytowych, organizacji zrzeszającej związki spółdzielni oszczędnościowo – kredytowych. Prezesem FPZK był Grzegorz Bierecki. W jej Radzie Nadzorczej zasiadał Lech Kaczyński.

Pierwsza ustawa o SKOK-ach uchwalona została w grudniu 1995 roku Nie wprowadzono w niej ani zewnętrznego nadzoru nad SKOK-ami, ani obowiązku odprowadzania rezerw. Jeśli chodzi o wymogi kwalifikacyjne dotyczące członków zarządów – zapisano, że określać je będzie Krajowa SKOK. Ona też miała sprawować wyłączny nadzór nad kasami. Krajowa SKOK została utworzona w 1992 roku przez Grzegorza Biereckiego, który pozostawał jej prezesem przez następne 20 lat.

13 lipca 2006 roku, podczas prac nad ustawą o nadzorze nad rynkiem finansowym, która powołała do życia Komisję Nadzoru Finansowego, posłowie PO zgłosili poprawkę, zgodnie z którą nadzorem KNF miały zostać objęte obok banków i towarzystw ubezpieczeniowych, również SKOK-i. Przyjęciu poprawki przeciwny był jednak rząd PiS. I głosami posłów tej partii została ona odrzucona.

Obecne regulacje prawne dotyczące kas

Okres od 2007 do 2015 roku to czas, kiedy u władzy była koalicja PO-PSL. W lutym 2009 roku uchwalono ustawę o udzielaniu przez Skarb Państwa wsparcia instytucjom finansowym, która obejmowała również działalność SKOK-ów.

W 2008 roku posłowie Platformy przygotowali projekt ustawy ograniczający władzę Krajowej SKOK i oddający SKOK-i pod nadzór KNF. Dnia 5 listopada 2009 roku Sejm uchwalił wniesioną przez posłów PO ustawę. Do wcześniejszych uzasadnień tej decyzji doszedł jeszcze szalejący na świecie kryzys finansowy i ryzyko, że dotknie on również polskie instytucje finansowe. Nowe przepisy nie weszły jednak w życie ze względu na decyzję prezydenta Lecha Kaczyńskiego o skierowaniu nowej ustawy do Trybunału Konstytucyjnego.

W marcu 2011 roku prezydent Bronisław Komorowski wycofał z Trybunału Konstytucyjnego zastrzeżenia wobec przepisów ustanawiających nadzór KNF. Po rozpatrzeniu wniosku w zakresie pozostałych dwóch kwestionowanych przepisów 12 stycznia 2012 roku Trybunał Konstytucyjny orzekł, że są one niezgodne z konstytucją, ale nie na tyle, żeby po ich usunięciu ustawa o SKOK-ach nie mogła wejść w życie. Wróciła więc do Sejmu i po koniecznej nowelizacji została uchwalona 27 października 2012 roku. Od tej pory KNF objęła nadzór nad kasami.

Kolejną nowelizację uchwalono 19 kwietnia 2013 roku. Przewidywała ona podniesienie bezpieczeństwa depozytów złożonych w SKOK-ach poprzez ich objęcie gwarancjami Bankowego Funduszu Gwarancyjnego (takie rozwiązanie w sprawie SKOK-ów w swoim raporcie z 2011 rekomendował Bank Światowy).

Zwiększono kompetencje KNF wobec SKOK-ów. KNF mogła np. dokonywać oceny sytuacji finansowej kasy. Komisja otrzymała również uprawnienie do inicjowania działań naprawczych w przypadku zagrożenia bezpieczeństwa kasy. KNF przyznano także wyłączną kompetencję do składania wniosków o ogłoszenie upadłości kasy. Mogła również wydawać rekomendacje w zakresie dobrych praktyk zarządzania Krajową SKOK.

W ustawie zawarto też przepisy regulujące zasady likwidacji lub przejęcia spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych. Kasa, która znalazła się w trudnej sytuacji finansowej, mogła zostać przejęta przez inną instytucję kredytową. Ponadto, zgodnie z nowelizacją, kasy zagrożone utratą płynności mogły otrzymać kredyty i gwarancje z BFG. Fundusz mógł kupować wierzytelności SKOK-ów. Nowe przepisy rozszerzały także obowiązki kas i Krajowej SKOK w zakresie utrzymywania rezerw obowiązkowych w NBP.

Od dnia 29 listopada 2013 roku środki pieniężne zgromadzone w SKOK-ach zostały objęte systemem gwarantowania przez BFG.

Latem 2012 roku klub parlamentarny Prawa i Sprawiedliwości skierował ustawę o SKOK-ach do Trybunału Konstytucyjnego. Dnia 31 lipca TK wydał wyrok, w którym stwierdził m.in., że objęcie kas i Krajowej SKOK nadzorem KNF było rozwiązaniem nie tylko dopuszczalnym, ale też uzasadnionym ze względu na przedmiot ochrony, jakim jest bezpieczeństwo depozytów gromadzonych na rachunkach przez ich udziałowców. Ustanowienie nadzoru finansowego KNF nad działalnością kas i Krajowej SKOK mieści się w kategorii „ważnego interesu publicznego”, który uzasadnia ustawowe ograniczenia wolności działalności gospodarczej. Jednocześnie TK stwierdził, że ustawodawca powinien zróżnicować środki nadzorcze ze względu na wielkość kas i  zasięg ich aktywności. Powinny istnieć wyjątkowe regulacje odpowiadające swoistości małych kas i nadzór nad nimi powinien być mniej restrykcyjny.

Wyniki audytu Komisji Nadzoru Finansowego

W 2013 roku opublikowane zostały wyniki audytu KNF opisującego stan finansowy kas do 2012 roku. Wynikało z nich, że SKOK-i miały wysoki udział przeterminowanych kredytów (37%), z czego większość stanowiły kredyty mieszkaniowe przeterminowane powyżej 12 miesięcy. W audycie napisano:

Do końca 2012 roku 23 kasy zostały zobowiązane do wszczęcia postępowań naprawczych. Do końca 2013 roku było ich już 44, a KNF powołała również w trzech kasach zarządców komisarycznych.

W raporcie z października 2014 KFN stwierdziła istnienie w sektorze SKOK wysoce rozbudowanej sieci podmiotów pozostających ze sobą w związkach finansowych, personalnych i biznesowych mających wpływ na sposób i bezpieczeństwo ich działania. Sam Grzegorz Bierecki zasiadał w zarządach pięciu podmiotów z grupy SKOK oraz Radach Nadzorczych kolejnych 15 podmiotów, jego brat Jarosław Bierecki – w dwóch zarządach i dziewięciu RN, Grzegorz Buczkowski – w pięciu zarządach oraz dziesięciu radach nadzorczych. 

Zwrócono uwagę, że pozycję Krajowej SKOK – jako podmiotu dominującego w systemie – stopniowo przejmował SKOK Holding S.a.r.l., spółka utworzona w Luksemburgu w 2007 r. Środki SKOK – w postaci opłat za usługi – były sukcesywnie transferowane do luksemburskiej spółki (w 2013 roku było to ponad 83 mln zł, w 2014 r. kolejne 70 mln zł). Według Komisji pieniądze te powinny były zasilać Fundusz Stabilizacyjny SKOK, który ma zapewniać wypłacalność sektora. Krajowa SKOK tłumaczyła istnienie SKOK Holding S.a.r.l. racjonalizacją i optymalizacją kosztów oraz wyników grupy.

Afera SKOK Wołomin i początek bankructw

Wiosną 2014 roku doszło do ciężkiego pobicia Wojciecha Kwaśniaka, który jako wiceszef Komisji Nadzoru Finansowego wykrył nieprawidłowości w SKOK-u Wołomin. „Pobicia dokonano najprawdopodobniej na zlecenie członka Rady Nadzorczej wołomińskiej Kasy Piotra P.

W październiku tego samego roku aresztowano szefów SKOK-u Wołomin. Usłyszeli oni zarzuty działania na szkodę kierowanej przez nich firmy i działania w zorganizowanej grupie przestępczej zajmującej się pozyskiwaniem pożyczek w SKOK Wołomin (wyłudzanie ich na podstawione osoby i sfałszowane dokumenty).     

Według opublikowanego przez KNF „Harmonogramu działań KNF ws. SKOK Wołomin” Krajowa SKOK wiedziała o problemach finansowych wołomińskiej kasy już od 2008 roku.  Nie zawiadomiła jednak prokuratury o nieprawidłowościach, ani nie ustanowiła zarządcy komisarycznego, do czego zobowiązywała ją ustawa o SKOK-ach z 1995 roku. W grudniu 2014 roku KNF złożyła do sądu wniosek o upadłość SKOK Wołomin. Wcześniej, bo w połowie 2014 roku, okazało się, że SKOK Wspólnota jest bankrutem. Wkrótce niewypłacalnych kas było więcej.

Ustalenia sejmowej podkomisji

W marcu 2015 roku Sejm VII kadencji powołał podkomisję nadzwyczajną do spraw realizacji ustawy o SKOK-ach. Przyczyną jej powołania były informacje o dużej skali nieprawidłowości w systemie kas.  W sprawozdaniu podkomisji możemy przeczytać, że zasadnicze znaczenie dla sytuacji finansowej SKOK-ów miała ustawa z 1995 roku, która nie przewidywała zewnętrznego nadzoru nad kasami, a trzyletnie odroczenie jego wprowadzenia, w wyniku zaskarżenia przez Lecha Kaczyńskiego ustawy z 2009 roku do TK, przyczyniło się do pogłębienia patologii. 

Do największych nieprawidłowości zaliczono ułomny i mało profesjonalny nadzór Krajowej SKOK nad kasami. Skrytykowano podporządkowanie Krajowej SKOK Fundacji na rzecz Polskich Związków Kredytowych i czerpanie przez tę Fundację ogromnych korzyści z tytułu nadzoru nad systemem SKOK. Sprawozdania finansowe części kas miały być niezgodne z ustawą o rachunkowości. Powołana w Luksemburgu spółka ASK Invest S.a.r.l. miała skupować – za zawyżoną cenę – wierzytelności od zagrożonych kas w zamian za nienotowane papiery dłużne. W systemie SKOK miał również, według ustaleń podkomisji, mieć miejsce patologiczny outsourcing polegający na wyprowadzeniu podstawowych obszarów swojej działalności do spółek zewnętrznych, zawieranie umów niekorzystnych dla kas oraz na powiązaniach personalnych pomiędzy władzami kas i władzami spółek outsourcingowych.

Komisja ustaliła również, że uzasadnienie wniosku prezydenta Kaczyńskiego do TK opierało się na materiałach przygotowanych przez Krajową SKOK. Grzegorzowi Biereckiemu zarzucono konflikt interesów polegający m.in. na łączeniu funkcji prezesa Krajowej SKOK i prezesa zarządu Fundacji na rzecz Polskich Związków Kredytowych, któremu Krajowa SKOK i nadzorowane przez nią kasy zlecały płatne usługi. Senator PiS był ponadto współwłaścicielem spółki, która wynajmowała SKOK-om lokale, oraz zasiadał we władzach kilkunastu spółek zarabiających na usługach dla kas nadzorowanych przez Krajową SKOK, której on sam był prezesem, i która nakazem lub zaleceniami miała nakłaniać je do korzystania z usług tych spółek.

Sprawozdanie podkomisji zostało przyjęte we wrześniu 2015 roku przez Sejm. Spotkało się ono ze zdecydowaną krytyką posłów PiS, którzy zajmowanie się SKOK-ami uznali za element kampanii wyborczej i pośredni atak na ich ugrupowanie.

Zarzuty Prokuratury wobec członków KNF

Przedstawiciele obecnej władzy przekonują, że bankructwa kolejnych kas nie są winą złego ich nadzorowania w przeszłości, a kłopoty rozpoczęły się dopiero, gdy trafiły pod nadzór KNF. 

W grudniu 2018 roku zatrzymano byłego szefa KNF Andrzeja Jakubiaka oraz sześcioro podległych mu urzędników, w tym m.in. Wojciecha Kwaśniaka, który w 2014 został niemal śmiertelnie pobity przez bandytów. W pierwszej połowie ubiegłej dekady kierowali oni KNF, która objęła kontrolą system SKOK oraz wykryli nadużycia w SKOK-u Wołomin. Śledczy zarzucili im, że zbyt późno podjęli działania nadzorcze w sprawie wołomińskiej kasy i przez spóźnione wprowadzenie w niej zarządu komisarycznego doprowadzili do szkody przekraczającej 1,5 mld złotych. W lutym 2019 roku szczeciński sąd uchylił wobec zatrzymanych wszelkie środki zapobiegawcze i zadecydował, że zarzuty prokuratorskie są mało uprawdopodobnione.

Przekazanie do warszawskiego sądu aktu oskarżenia Prokuratura Regionalna w Szczecinie ogłosiła 15 stycznia 2021 roku. Byli urzędnicy KNF mają odpowiadać za to, że za późno powołali zarządcę komisarycznego SKOK-u Wołomin i zawiesili działalność tej kasy. Tym samym mieli dokonać „niedopełnienia obowiązków w celu osiągnięcia korzyści”.

Koszty ratowania SKOK-ów

Z ostatniego raportu rocznego, za rok 2019, opublikowanego przez Bankowy Fundusz Gwarancyjny wynika, że fundusz realizował wypłaty dla deponentów 11 kas, które ogłosiły upadłość w latach 2014-2017.

W latach 2014-2019 przeznaczono kwotę 4 366,6 mln złotych na wypłaty środków gwarantowanych dla 246,5 tys. uprawnionych deponentów kas. Najwięcej wyniosły wypłaty dla deponentów SKOK-u Wołomin – aż 2 242,1 mln złotych. Deponenci SKOK-u Wspólnota otrzymali 812 mln. Z danych Funduszu wynika, że stopień realizacji wypłat wynosi już ponad 99 proc. całkowitych zobowiązań.

Poza kasami, które zbankrutowały, kolejnych jedenaście SKOK-ów zostało przejęte przez banki. Dotacji udzielono ośmiu z nich. Na tę przymusową restrukturyzację BFG udzielił od 2014 roku do końca grudnia 2019 r. wsparcia w wysokości 681,5 mln złotych.

Z raportu wynika także, że BFG jako wierzyciel uczestniczy w 11 postępowaniach upadłościowych toczonych wobec kas. Ogółem do końca 2019 roku odzyskał łącznie 873,3 mln złotych (we wrześniu 2020 roku, jak podaje DGP, miał to być już miliard), ale w tej kwocie uwzględnione są również 4 postępowania wobec banków. Z odpowiedzi na interpelację poselską udzielonej przez Podsekretarza Stanu w Ministerstwie Finansów Piotra Nowaka wiemy, że według stanu na 7 września 2018 roku kwota odzyskana w wyniku postępowań upadłościowych samych kas wynosiła 639 457 tys. złotych.