Definicje długu publicznego

W Polsce równolegle funkcjonują dwie definicje długu publicznego.

Pierwsza z nich – krajowa – definiuje państwowy dług publiczny (PDP) jako wskaźnik zadłużenia sektora finansów publicznych zdefiniowanego w ustawie o finansach publicznych. Wskaźnik ten określa wysokość zobowiązań zaciągniętych przez poszczególne jednostki sektora na rynku finansowym (w tym bankowym). Uwzględnia on zatem proces konsolidacji, czyli wyeliminowanie wzajemnych zobowiązań w ramach sektora (np. nie uwzględnia się wartości pożyczek udzielonych z budżetu państwa dla samorządów terytorialnych, pożyczek dla Funduszu Ubezpieczeń Społecznych czy skarbowych papierów wartościowych znajdujących się w portfelach jednostek sektora finansów publicznych).

Państwowy dług publiczny definiowany jest w art. 72-73 ustawy o finansach publicznych. Obejmuje on zobowiązania sektora finansów publicznych z następujących tytułów:

• wyemitowanych papierów wartościowych opiewających na wierzytelności pieniężne,
• zaciągniętych kredytów i pożyczek,
• przyjętych depozytów,
• wymagalnych zobowiązań:
  • wynikających z odrębnych ustaw oraz prawomocnych orzeczeń sądów lub ostatecznych decyzji administracyjnych,
  • uznanych za bezsporne przez właściwą jednostkę sektora finansów publicznych będącą dłużnikiem.

Minister finansów, funduszy i polityki regionalnej określa, w drodze rozporządzenia, szczegółowy sposób klasyfikacji tytułów dłużnych zaliczanych do państwowego długu publicznego, w tym rodzaje zobowiązań zaliczanych do tytułów dłużnych, uwzględniając podstawowe kategorie przedmiotowe i podmiotowe zadłużenia oraz okresy zapadalności.

Państwowy dług publiczny oblicza się jako wartość nominalną zobowiązań jednostek sektora finansów publicznych po wyeliminowaniu wzajemnych zobowiązań między jednostkami tego sektora.

Druga definicja długu publicznego to definicja unijna, według której państwowy dług publiczny to dług sektora instytucji rządowych i samorządowych, liczony jednolicie we wszystkich państwach Unii Europejskiej (w tym w Polsce). Unijna metodologia liczenia długu publicznego wynika z traktatu z Maastricht z 1993 roku, zawierającego m.in. kryterium długu i deficytu oraz przewidującego procedurę nadmiernego deficytu (EDP) w wypadku ich niespełnienia.

Różnice między obiema definicjami dotyczą:

• Innego podejścia do definicji sektora finansów publicznych. W Polsce zakres sektora określony jest enumeratywnie w art. 9 ustawy o finansach publicznych. Metodologia unijna zawiera natomiast dodatkowe kryteria funkcjonalne (jak struktura finansowania), pozwalające w jednolity sposób przyporządkować na potrzeby procedury nadmiernego deficytu poszczególne podmioty jako należące lub nienależące do sektora instytucji rządowych i samorządowych, niezależnie od zróżnicowanych porządków prawnych i zakresu sektora 27 państw członkowskich UE. Oznacza to, że zakres podmiotowy sektora jest płynny, a jednostka w określonym roku zaliczona jako element sektora w kolejnym roku może zostać zaklasyfikowana poza sektorem.

• Tytułów dłużnych. Różnice wynikają przede wszystkim z obowiązywania w Polsce kasowego systemu rachunkowości budżetowej (w którym przepływy pieniężne zostają ujęte w sprawozdaniu finansowym dopiero w momencie ich zaistnienia, nawet jeżeli dotyczą minionego okresu), podczas gdy metodologia UE jest memoriałowa (polegająca na ewidencjonowaniu przychodów i kosztów w okresie, którego dotyczą, niezależnie od terminu ich zapłaty). W związku z tym tzw. zobowiązania wymagalne (tj. takie, których termin płatności minął, a nie zostały uregulowane) jednostek sektora są traktowane – według definicji krajowej – jako dług publiczny, a nie są do niego zaliczane według metodologii unijnej.

Państwowy Dług Publiczny w ostatnich sześciu latach

Dług publiczny ustalany metodologią krajową jest liczony kwartalnie. W ostatnich kwartałach lat 2014-2020 PDP kształtował się następująco:

• na koniec grudnia 2014 roku: 779 927,0 mln zł,
• na koniec grudnia 2015 roku: 834 541,0 mln zł,
• na koniec grudnia 2016 roku: 928 661,2 mln zł,
• na koniec grudnia 2017 roku: 928 471,8 mln zł,
• na koniec grudnia 2018 roku: 954 246,5 mln zł,
• na koniec grudnia 2019 roku: 973 336,9 mln zł,
• na koniec grudnia 2020 roku: 1 097 460,2 mln zł.

Jeśli weźmiemy pod uwagę różnicę sześciu lat między rokiem 2014 a 2020, wzrost długu publicznego wyniósł 317 533,2 mln zł.

Dług Skarbu Państwa wynosi zazwyczaj około 90 proc. państwowego długu publicznego. Resztę stanowią zobowiązania innych jednostek sektora finansów publicznych, tj. dług lokalny samorządów oraz dług sektora ubezpieczeń społecznych.

Dług sektora instytucji rządowych i samorządowych

O wzroście długu publicznego Polski o 600 mld zł już w zeszłym roku mówiła Izabela Leszczyna. Również słowa Sławomira Nitrasa prawdopodobnie dotyczą do szacowanego długu publicznego Polski w 2021 roku. Wysokość przytaczanej przez polityków kwoty wskazuje na to, że obie wypowiedzi odnoszą się do metodologii Unii Europejskiej.

GUS w rewizji rachunków narodowych w latach 1995-2018 poinformował, że w 2018 roku PKB Polski wyniósł 2 121 555 mln zł. W informacji o zaktualizowanym szacunku PKB według kwartałów za lata 2019-2020 w roku 2019 PKB wzrósł o 4,7 proc., a w 2020 roku zmalał o 2,7 proc. Oznacza to, że w 2019 roku PKB był równy 2 221 268 mln zł, a w 2020 roku – 2 161 293,8 mln zł.