Czas czytania: około min.

Polexit czy Europaexit? Analizujemy orzecznictwo sądów konstytucyjnych

04.11.2021 godz. 13:23

Wypowiedź

Manipulacja

Analiza w pigułce

  • orzeczeniu z 7 października 2021 roku polski Trybunał Konstytucyjny orzekł o niekonstytucyjności konkretnej wykładni wybranych przepisów Traktatu o Unii Europejskiej.
  • Sądy konstytucyjne krajów wymienionych na mapie orzekały albo o samej hierarchii prawa unijnego z krajowymi konstytucjami (co czynił też polski TK, jednak we wcześniejszych orzeczeniach, nie zaś w tym październikowym), albo też orzekały w sprawach konkretnych aktów prawa wtórnego UE (wyroków TSUE), które ich zdaniem wychodziły poza kompetencje TSUE (ultra vires). Nie orzekały one zaś o niekonstytucyjności samych unijnych traktatów.
  • W doktrynie podkreśla się znaczenie dialogu sądowego na drodze pytań prejudycjalnych, które sądy konstytucyjne poszczególnych państw kierowały do TSUE. Polski TK w sprawie K 3/21 nie skierował – pomimo apelu Rzecznika Praw Obywatelskich – pytania prejudycjalnego do TSUE.
  • W efekcie zestawienie państw przedstawionych na mapie Patryka Jakiego jest nieporównywalne, biorąc pod uwagę kontekst sprawy i samo październikowe orzeczenie polskiego TK. Z tego względu uznajemy jego wypowiedź za manipulację.

Kontekst wypowiedzi

Niedawny wyrok Trybunału Konstytucyjnego wywołał szeroką debatę na temat hierarchii prawa krajowego i unijnego. Środowiska opozycyjne (z wyjątkiem Konfederacji) demonstrowały sprzeciw wobec wydanego orzeczenia, ostrzegając zarazem, że dla obozu władzy może stanowić on wstęp do polexitu. Z taką narracją nie zgadzała się partia rządząca. Premier Morawiecki ocenił, że „Polexit to fake news” i „szkodliwy mit, którym opozycja zastępuje swój brak pomysłu na odpowiednią pozycję Polski w Europie”.

Przytoczył on również szereg krajów, w których to, jego zdaniem, zapadały podobne orzeczenia stwierdzające, że „unijne instytucje czasami w pewnych działaniach wykraczają poza przyznane im w traktatach kompetencje – wchodząc w kolizję z krajowymi konstytucjami”.

Wątek prawnoporównawczy obecny był również w innych przekazach polityków koalicji rządzącej. Europoseł Patryk Jaki zamieścił na swoim profilu na Twitterze mapę zatytułowaną „Państwa, które uznały wyższość konstytucji krajowej nad prawem UE”.

Źródło: https://twitter.com/PatrykJaki/status/1446445425855172624/

Mapa przedstawia 10 państw unijnych, które rzekomo uznały wyższość krajowej konstytucji nad prawem UE: Polskę, Litwę, Czechy, Rumunię, Danię, Niemcy, Belgię, Francję, Hiszpanię oraz Włochy. W jakim stopniu jednak stanowi ona adekwatną ilustrację prawnoporównawczą w kontekście wyroku polskiego TK z 7 października 2021 roku? Innymi słowy, czy we wszystkich wymienionych państwach zapadały analogiczne, porównywalne orzeczenia?

Przedmiotem naszej analizy były nie tylko konkretne wyroki poszczególnych sądów konstytucyjnych, które były przywoływane przez media w kontekście wyroku polskiego TK, ale także szerszy kontekst, który wymagał obszernego omówienia orzecznictwa konstytucyjnego każdego z krajów przedstawionych na mapie.

Polska

Czego dotyczyła sprawa?

Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego, które wywołało protesty środowisk opozycyjnych, jest rezultatem wniosku Prezesa Rady Ministrów z marca br. Wniósł on o zbadanie zgodności z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej wybranych przepisów Traktatu o Unii Europejskiej (TUE):

  • art. 1 akapit pierwszy i drugi w zw. z art. 4 ust. 3 TUE rozumianego w ten sposób, że uprawnia lub zobowiązuje organ stosujący prawo do odstąpienia od stosowania Konstytucji RP lub nakazuje stosować przepisy prawa w sposób niezgodny z Konstytucją RP;
  • art. 19 ust. 1 akapit drugi w zw. z art. 4 ust. 3 TUE, rozumianego w ten sposób, że ze względu na zapewnienie skutecznej ochrony prawnej organ stosujący prawo jest uprawniony lub zobowiązany stosować przepisy prawa w sposób niezgodny z Konstytucją, w tym stosować przepis, który na mocy orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego utracił moc obowiązującą jako niezgodny z ustawą zasadniczą;
  • Art. 19 ust. 1 akapit drugi w zw. z art. 2 TUE, rozumianego jako uprawniający sąd do przeprowadzenia kontroli niezawisłości sędziów powołanych przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej oraz kontroli uchwały Krajowej Rady Sądownictwa dotyczącej wystąpienia z wnioskiem do Prezydenta RP o mianowanie sędziego.

Przeanalizujmy po kolei argumentację wnioskodawcy.

Po pierwsze, artykułem, który zdaniem wnioskodawcy budził wątpliwości konstytucyjne, jest przepis ustanawiający ogólne ramy prawne funkcjonowania Unii Europejskiej i wprowadzający kategorię zasad – „norm prawnych traktowanych nie jako zero-jedynkowe reguły, lecz wybory optymalizacyjne wskazujące kierunki rozstrzygnięć, które mogą być urzeczywistnione w większym lub mniejszym stopniu”.

Wnioskodawca zwrócił uwagę na dwie zasady funkcjonujące w orzecznictwie TSUE, które są wywiedzione z tego przepisu: zasadę pierwszeństwa i zasadę lojalnej współpracy, które to, zgodnie z orzecznictwem TSUE, mają zobowiązywać organy państwowe krajów członkowskich UE do „odstępowania od jakichkolwiek przepisów krajowych, w tym o randze konstytucyjnej, które uniemożliwiałyby skuteczność prawa unijnego”.

Chodzi o sytuację, kiedy występuje kolizja pomiędzy normami prawa unijnego a prawem krajowym, co uprawnia sądy do bezpośredniego stosowania prawa unijnego z pominięciem wadliwego prawa krajowego. Przykładem zastosowania tej zasady był wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego uchylający uchwały Krajowej Rady Sądownictwa w sprawie powołań sędziów do Sądu Najwyższego. NSA orzekł tak w zgodzie z wydanym w tej sprawie orzeczeniem TSUE, które było wynikiem pytań prejudycjalnych skierowanych przez NSA.

Po drugie, zdaniem wnioskodawcy wykładnia prezentowana w orzecznictwie TSUE prowadzi do wytworzenia normy, która ze względu na zapewnienie skutecznej ochrony prawnej uprawnia lub zobowiązuje organ stosujący prawo do stosowania przepisów prawa w sposób niezgodny z Konstytucją, w tym stosowania przepisu, który na mocy orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego utracił moc obowiązującą.

Po trzecie, wnioskodawca argumentował, że na podstawie art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE, który zobowiązuje państwa członkowskie Unii Europejskiej do zapewnienia skutecznej ochrony sądowej, wyprowadzana jest również norma, która uprawnia sądy krajowe do badania prawidłowości powołania oraz niezawisłości sędziów orzekających w sądach państw członkowskich.

We wniosku czytamy, że chodzi o „kreowanie kompetencji po stronie sądów krajowych, które zwróciły się do TSUE z pytaniem prejudycjalnym dotyczącym weryfikacji niezawisłości poszczególnych sędziów lub sądów jako organów władzy publicznej w państwie członkowskim według kryteriów określonych przez TSUE, mimo że nie istnieje w krajowym porządku prawnym norma prawna, która zezwalałaby na tego typu kontrolę przez organ sądowy, a nawet obecne są w systemie prawa państwa członkowskiego uregulowania o randze konstytucyjnej, które sprzeciwiają się takiemu działaniu, zastrzegając ową kontrolę lub prerogatywę powołania sędziego dla innego konstytucyjnego organu władzy publicznej, albo określają prawomocność aktu prawnego stwierdzającego fakt powołania”. Jest to wyraźne odwołanie do wspomnianych już pytań prejudycjalnych, które – badając kwestię powołań sędziów do Sądu Najwyższego – zadał unijnemu Trybunałowi Naczelny Sąd Administracyjny.

Co orzekł Trybunał Konstytucyjny?

7 października br. Trybunał Konstytucyjny orzekł, że pierwszy zaskarżony przepis (mówiący o ogólnych zasadach porządku prawnego Unii Europejskiej)

w zakresie, w jakim UE,

tworząca coraz ściślejszy związek między narodami Europy”, których integracja – odbywająca się na podstawie prawa unijnego oraz poprzez jego wykładnię dokonywaną przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej – osiąga „nowy etap”, w którym organy Unii Europejskiej działają poza granicami kompetencji przekazanych przez Rzeczpospolitą Polską w traktatach, Konstytucja nie jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej, mającym pierwszeństwo obowiązywania i stosowania, Rzeczpospolita Polska nie może funkcjonować jako państwo suwerenne i demokratyczne

– jest niezgodny z Konstytucją.

Trybunał orzekł ponadto, że:

art. 19 ust. 1 akapit drugi art. 2 Traktatu o Unii Europejskiej w zakresie, w jakim – w celu zapewnienia skutecznej ochrony prawnej w dziedzinach objętych prawem Unii oraz zapewnienia niezawisłości sędziowskiej – przyznaje sądom krajowym kompetencje do:

pomijania w procesie orzekania przepisów Konstytucji;

orzekania na podstawie przepisów nieobowiązujących, uchylonych przez Sejm lub uznanych przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodne z Konstytucją;

kontroli legalności procedury powołania sędziego, w tym badania zgodności z prawem aktu powołania sędziego przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej;

kontroli legalności uchwały Krajowej Rady Sądownictwa zawierającej wniosek do Prezydenta o powołanie sędziego;

stwierdzania przez sąd krajowy wadliwości procesu nominacji sędziego i w jego efekcie odmowy uznania za sędziego osoby powołanej na urząd sędziowski zgodnie z art. 179 Konstytucji

– są również niezgodne z Konstytucją.

Trybunał Konstytucyjny nie orzekł zatem o niezgodności z Konstytucją samych przepisów TUE. Niekonstytucyjna jest, zdaniem TK, taka ich wykładnia, która umożliwia organom Unii Europejskiej, w tym TSUE, działanie poza granicami kompetencji przekazanymi Brukseli przez Polskę w traktatach unijnych, a także przyznaje sądom krajowym wspomniane wyżej nienależne, w ocenie TK, kompetencje.

Sprawdźmy, jak się przedstawia orzeczenie polskiego Trybunału Konstytucyjnego na tle orzecznictwa krajów wymienionych na mapie zaprezentowanej przez Patryka Jakiego.

Litwa

Akt konstytucyjny Republiki Litewskiej z dnia 13 lipca 2004 roku, będący integralną częścią litewskiej konstytucji, wskazuje, że Litwa – będąc państwem członkowskim Unii Europejskiej – dzieli kompetencje należące do swoich organów państwowych z instytucjami państw Unii Europejskiej lub powierza im te kompetencje w dziedzinach określonych w traktatach założycielskich Unii Europejskiej i w zakresie, w jakim – wspólnie z innymi państwami członkowskimi Unii Europejskiej – może wypełniać swe zobowiązania w tych dziedzinach i korzystać z uprawnień wynikających z członkostwa.

Ustanawia on również zasadę prymatu prawa unijnego nad litewskimi ustawami (ale nie nad samą litewską konstytucją): Normy prawne Unii Europejskiej są częścią systemu prawnego Republiki Litewskiej. Jeżeli wynika to z traktatów założycielskich Unii Europejskiej, normy prawne są stosowane bezpośrednio. W razie kolizji normy prawne Unii Europejskiej mają pierwszeństwo przed ustawami i innymi normami prawnymi Republiki Litewskiej.

Art. 7 litewskiej konstytucji mówi ponadto, że ustawy i inne akty sprzeczne z konstytucją są nieobowiązujące.

W litewskiej doktrynie prawniczej (Kūris, Šileikis, Abramavičius, Jarukaitis) podkreśla się, że w myśl art. 7 konstytucji prawo unijne nie ma automatycznie pierwszeństwa nad litewską konstytucją. Jarukaitis i Švedas zwracają ponadto uwagę, że nie ma potrzeby uznawania bezwarunkowego pierwszeństwa, a tym bardziej zwierzchnictwa prawa unijnego nad konstytucjami krajów członkowskich, jeśli weźmiemy pod uwagę zawartą w art. 4 ust. 2 Traktatu o Unii Europejskiej klauzulę tożsamości konstytucyjnej:

„Unia szanuje równość Państw Członkowskich wobec Traktatów, jak również ich tożsamość narodową, nierozerwalnie związaną z ich podstawowymi strukturami politycznymi i konstytucyjnymi, w tym w odniesieniu do samorządu regionalnego i lokalnego”.

Kwestia relacji pomiędzy prawem unijnym a litewską konstytucją była badana kilkukrotnie przez litewski Sąd Konstytucyjny. Możemy mówić więc o szeregu wyroków, które na przestrzeni lat kształtowały linię orzeczniczą w tym zakresie.

Dążenie do harmonii konstytucji z prawem unijnym

Pierwszym z nich był wyrok Sądu Konstytucyjnego z 14 marca 2006 roku, który dotyczył zgodności z litewską konstytucją wybranych ustaw. Nie dotyczył on więc w szczególności relacji litewskiej konstytucji z prawem unijnym. W orzeczeniu czytamy jednak, że „Konstytucja ustanawia nie tylko zasadę, że w sytuacjach, kiedy krajowe akty prawne ustanawiają przepis w kolizji z ustanowionym w umowie międzynarodowej, wtedy należy stosować przepis umowy międzynarodowej, ale również, w odniesieniu do prawa Unii Europejskiej ustanawia expressis verbis zasadę kolizji, która ustanawia pierwszeństwo stosowania unijnych aktów prawnych w sytuacji, kiedy przepisy traktatowe są w kolizji z regulacjami krajowymi, z wyjątkiem konstytucji”.

Jarukaitis i Švedas podkreślają, że chociaż część doktryny interpretuje to orzeczenie jako ustanowienie bezwzględnego prymatu litewskiej konstytucji nad prawem unijnym, ich zdaniem takie wnioski są zbyt daleko idące, ponieważ Sąd Konstytucyjny nie orzekał wprost o naturze relacji pomiędzy prawem unijnym a konstytucją. Ich zdaniem Sąd podjął decyzję o indywidualnym rozpatrywaniu tego typu spraw i unikaniu wszelkich uogólnień. Zaznaczają oni, że znajduje to swoje odzwierciedlenie w późniejszej linii orzecznictwa Sądu Konstytucyjnego, który wykazywał gotowość do zapewnienia harmonii pomiędzy litewską konstytucją a prawem unijnym.

W kolejnym wyroku z 21 grudnia 2006 roku Sąd Konstytucyjny, badając zgodność z litewską konstytucją wybranych przepisów ustawy o litewskich mediach publicznych oraz ustawy o dostępie do informacji publicznej, orzekł, że:

Orzecznictwo Europejskiego Trybunału Praw Człowieka jako źródło wykładni prawnej jest ważne dla wykładni i stosowania prawa litewskiego. To samo należy powiedzieć o orzecznictwie Sądu Pierwszej Instancji (obecnie: Sądu – przyp. Demagog) i europejskiego Trybunału Sprawiedliwości.

Ponownie Sąd Konstytucyjny nie badał więc zgodności z litewską konstytucją samego prawa unijnego. Jarukaitis i Švedas zwracają uwagę, że fragment ten może być traktowany jako dosłowne uznanie wpływu, jakie prawo unijne ma na prawo krajowe, w tym na konstytucję. Nie eliminuje to możliwego w dalszym ciągu ryzyka kolizji pomiędzy tymi dwoma porządkami prawnymi, niemniej wskazuje na gotowość Sądu do podjęcia wszystkiego, co możliwe, aby takiej kolizji uniknąć.

Dialog sądowy z unijnym Trybunałem

Kolejnym krokiem kształtującym przyjazne podejście litewskiego Sądu Konstytucyjnego do unijnego prawa był przykład dialogu sądowego w formie pytania prejudycjalnego z 8 maja 2007 roku, w którym to zwrócił się on do Trybunału Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich (wówczas; obecnie – Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, TSUE) w sprawie wykładni przepisów jednej z dyrektyw regulujących rynek wewnętrzny elektryczności.

Jako dowód przyjaznego podejścia litewskiego Sądu Konstytucyjnego do kwestii zarówno członkostwa Litwy w Unii Europejskiej, jak i zobowiązań wynikających z faktu tego członkostwa, Jarukaitis i Švedas przytaczają orzeczenie litewskiego Sądu Konstytucyjnego z 24 stycznia 2014 roku, w którym członkostwo w Unii zostało uznane za wartość konstytucyjną i zobowiązanie z uwagi na strukturalną kompatybilność fundamentalnych wartości wyrażonych zarówno w litewskiej konstytucji, jak i unijnym prawie pierwotnym. Twierdzą oni również, że orzeczenie to może być oznaką tego, że litewski Sąd Konstytucyjny powoli i skrycie zaakceptował istnienie „zwykłych” zasad konstytucyjnych, które mogą być bardziej narażone na wpływ unijnego prawa, a także swego rodzaju „konstytucyjnego jądra”, które jest bardziej odporne na wpływ prawa Unii Europejskiej.

Samo orzeczenie z 2014 roku dotyczyło wniosku skierowanego do Sądu przez Seimas (jednoizbowy parlament – przyp. Demagog) w sprawie konstytucyjności procedury nowelizacji art. 125 litewskiej konstytucji. Nowelizacja ta, przyjęta przez Seimas w 2006 roku, dotyczyła przeniesienia części kompetencji litewskiego Banku Centralnego na rzecz Europejskiego Banku Centralnego, w związku z planami przystąpienia Litwy do strefy euro. Również więc i w tym przypadku Sąd Konstytucyjny nie badał zgodności z konstytucją samego prawa unijnego.

Porównując litewskie orzecznictwo Sądu Konstytucyjnego do analizowanego wcześniej wyroku polskiego Trybunału Konstytucyjnego, widzimy więc, że w żadnym z omawianych przypadków na Litwie nie zakwestionowano konstytucyjności prawa europejskiego. Litewski Sąd Konstytucyjny, w przeciwieństwie do jego polskiego odpowiednika, nigdy nie badał zgodności przepisów składających się na prawo pierwotne Unii Europejskiej z krajową konstytucją. W doktrynie podkreśla się „przyjazne podejście” litewskiego Sądu Konstytucyjnego do kwestii wzajemnych relacji prawa krajowego z prawem unijnym, również na drodze dialogu sądowego i pytań prejudycjalnych.

Przypomnijmy, że w sprawie analizowanego przez nas wniosku Prezesa Rady Ministrów do Trybunału Konstytucyjnego, uczestniczący w sprawie Rzecznik Praw Obywatelskich apelował do Trybunału Konstytucyjnego o zwrócenie się z pytaniem prejudycjalnym do TSUE. TK nie skorzystał jednak z tej możliwości.

Czechy

Konstytucja Republiki Czeskiej została uchwalona w 1992 roku, a jej tekst – jak podkreśla sędzia Najwyższego Sądu Administracyjnego i wykładowca Uniwersytetu Karola w Pradze Zdeněk Kühn – jest dość krótki, biorąc pod uwagę jej środkowoeuropejskie odpowiedniki, m.in. Konstytucję RP z 1997 roku czy Konstytucję Węgier z 2011 roku. W 2001 roku znowelizowano konstytucję, do której dodano tzw. europoprawkę (art 10a), która brzmi:

(1) Umowa międzynarodowa może przenieść niektóre kompetencje organów Republiki Czeskiej na międzynarodową organizację lub instytucję.

(2) Ratyfikacja umowy międzynarodowej, o której mowa w ust. 1, wymaga zgody parlamentu, o ile ustawa konstytucyjna nie stanowi, że ratyfikacja wymaga zgody udzielonej w referendum.

Zdeněk Kühn podkreśla, że ta nowelizacja umożliwiła przeniesienie kompetencji państwa czeskiego na UE. Sędzia NSA przypomina, że pierwotny projekt zawierał również klauzulę pierwszeństwa dla prawa unijnego, ale został wycofany być może ze względu na kontrowersyjny charakter dla części czeskich eurosceptyków.

Należy pamiętać (co ważne z punktu widzenia późniejszych orzeczeń Sądu Konstytucyjnego Republiki Czeskiej na temat relacji między prawem krajowym i unijnym), że częścią czeskiego porządku konstytucyjnego jest także Karta Podstawowych Praw i Wolności.

Sąd Konstytucyjny Republiki Czeskiej kilkukrotnie wypowiadał się w sprawie prymatu czeskiego prawa nad prawem unijnym. Największa dyskusja w Czechach na ten temat odbyła się w 2008 i 2009 roku przy okazji ratyfikacji traktatu lizbońskiego. Czeski Sąd Konstytucyjny orzekał także w tej sprawie w 2006 roku przy okazji tzw. kwot cukrowycheuropejskiego nakazu aresztowania.

Według prof. Zdenka Kühna czeski Sąd Konstytucyjny, mający silną pozycję w kraju, „podkreślał swoje przyjazne podejście do UE”.

Jednak w 2012 roku w przypadku sprawy emerytki Marie Landtovej Sąd Konstytucyjny orzekł, że „akt prawny organu UE wyszedł poza uprawnienia przeniesione przez Republikę Czeską na Unię Europejską, przekroczył niejako zakres przyznanych kompetencji, doszło do działania ultra vires„.

Dyskusja o traktacie lizbońskim

Czeski Sąd Konstytucyjny dwukrotnie (26.11.20083. 11. 2009) wypowiadał się w sprawie traktatu lizbońskiego, czyli Traktatu z Lizbony zmieniającego Traktat o Unii Europejskiej i Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską, podpisany w Lizbonie dnia 13 grudnia 2007 roku.

O ocenę zgodności traktatu lizbońskiego z czeskim prawem wystąpił czeski senat, a do wniosku dołączył się ówczesny czeski prezydent Václav Klaus. Jak wylicza serwis Euractiv.cz, główne argumenty wnioskodawców były następujące:

  • traktat lizboński wprowadza tzw. wyłączne kompetencje UE, zatem w niektórych obszarach kraje członkowskie nie mogą wpływać na prawodawstwo, które ich dotyczy. UE może także samodzielnie zawierać umowy międzynarodowe;
  • zgodnie z „klauzulą elastyczności” UE może na ściśle określonych warunkach podjąć działania wykraczające poza zakres jej kompetencji. Zdaniem wnioskodawców Rada UE może podjąć działania poza obszarem prawa UE bez udziału wszystkich państw członkowskich, co jest niezgodne z zasadą suwerenności;
  • za sprawą klauzuli passerelle (procedura kładki) możliwa jest zmiana prawa pierwotnego UE, czyli Traktatu, w sposób uproszczony, bez udziału państw członkowskich;
  • przeniesienie kompetencji na UE oraz Karta praw podstawowych UE będą prowadzić do konfliktów z krajowymi standardami ochrony praw podstawowych;
  • możliwość uruchomienia art. 7 TUE w odpowiedzi na naruszenie praworządności doprowadzi do nacisków politycznych na rząd.

Sąd Konstytucyjny orzekł, że Traktat z Lizbony jest zgodny z czeskim porządkiem konstytucyjnym, co powtórzył także w wyroku wydanym rok później, 3 listopada 2009 roku. W ten sam dzień umowę ratyfikacyjną podpisał czeski prezydent Václav Klaus, czym zakończył proces jej ratyfikacji w Republice Czeskiej. „Czekałem na decyzję Sądu Konstytucyjnego i ją respektuję, choć nie zgadzam się z jej treścią” – skomentował Václav Klaus.

Prof. Zdeněk Kühn tłumaczy, że Sąd Konstytucyjny zinterpretował suwerenność i jej przekazywanie w sposób elastyczny.

Wyrok w sprawie tzw. kwot cukrowych i europejskiego nakazu aresztowania

Warto także zwrócić uwagę na inne wyroki Sądu Konstytucyjnego.

W wyroku z 3 marca 2006 roku Sąd Konstytucyjny wypowiedział się w sprawie tzw. kwot cukrowych. To zniesione 30 września 2017 roku rozwiązanie przez niemal pół wieku pozwalało zarządzać produkcją cukru poprzez limity produkcyjne przypadające na kraje członkowskie.

W 2006 roku w sprawie tzw. kwot cukrowych czeski Sąd Konstytucyjny stwierdził, że po przystąpieniu Republiki Czeskiej do Unii Europejskiej na podstawie artykułu 10a konstytucji doszło do przeniesienia kompetencji organów krajowych na instytucje ponadnarodowe. Sąd Konstytucyjny ustalił, że przeniesienie to nastąpiło jedynie w formie „warunkowego przekazania” tych uprawnień, które może trwać tylko tak długo, jak wykonywane są przez instytucje unijne w sposób, który nie zagraża „podstawom państwowej suwerenności Republiki Czeskiej i sposobowi niezagrażającemu samej istocie praworządności materialnej”.

Wyrok z 5 maja 2006 roku dotyczył europejskiego nakazu aresztowania.

W tym przypadku czeski Sąd Konstytucyjny zdecydował, że ustawodawstwo krajowe, w tym konstytucję, należy traktować w zgodzie z zasadami integracji europejskiej. Jeśli istnieje kilka interpretacji porządku konstytucyjnego, w tym Karty Podstawowych Praw i Wolności, z których tylko niektóre prowadzą do realizacji zobowiązania wobec Unii, zawsze konieczny jest wybór interpretacji wspierającej to zobowiązanie.

Kiedy nie można dokonać wykładni odpowiedniej normy konstytucyjnej w zgodzie z prawem UE bez zmiany przepisu krajowego, jedyną opcją jest zmiana Konstytucji lub Karty Podstawowych Praw i Wolności. Jednak taka zmiana zależy od woli ustawodawcy i nie można go do niej zmuszać.

Hamulec awaryjny, czyli Sąd Konstytucyjny orzeka o wyższości prawa czeskiego nad prawem UE

W wyroku z 2012 roku Sąd Konstytucyjny „uruchomił swoją doktrynę warunkowej nadrzędności prawa UE i zastosował hamulec awaryjny”.

Wynik był kulminacją wieloletniego sporu między Sądem Konstytucyjnym i Najwyższym Sądem Administracyjnym w kwestii tzw. wyrównania emerytur słowackich. Sąd Konstytucyjny był zdania, że państwo czeskie powinno dopłacać dodatek dla emerytur obywateli czeskich, którzy w chwili podziału Czechosłowacji pracowali w firmach słowackich i z tej racji ich emerytury były niższe. Innego zdania był Najwyższy Sąd Administracyjny, z inicjatywy którego sprawa otarła się o TSUE. Ten orzekł, że:

Nie wyklucza wypłaty dodatku wyrównawczego, wyklucza jednak taką regulację krajową, która umożliwia wypłatę dodatku wyrównawczego do świadczeń emerytalnych tylko obywatelom czeskim zamieszkałym na terytorium Republiki Czeskiej. Innymi słowy, według Trybunału Sprawiedliwości Republika Czeska musiałaby zapewniać dodatek wyrównawczy wszystkim obywatelom UE albo nikomu”.

W odpowiedzi Sąd Konstytucyjny:

stwierdził pod adresem TSUE, że nierozróżnienie stosunków prawnych wynikających z rozpadu federacji z jednolitym systemem ubezpieczeń społecznych od stosunków prawnych wynikających w zakresie zabezpieczenia społecznego ze swobodnej migracji osób w Unii Europejskiej, stanowi lekceważenie historii Europy, czyli porównywanie nieporównywalnego. Jeśli TSUE zastosował do danej sytuacji rozporządzenie nr 1408/71, Sąd Konstytucyjny może jedynie stwierdzić, że doszło tu do popełnienia wykroczenia przez instytucję unijną. Nastąpiła sytuacja, w której akt prawny organu UE wyszedł poza uprawnienia przeniesione przez Republikę Czeską na Unię Europejską, przekroczył niejako zakres przyznanych kompetencji, doszło do działania ultra vires.

Dania

Czego dotyczyła sprawa?

W Danii nie ma specjalnego trybunału konstytucyjnego. Badaniem konstytucyjności ustaw lub rozporządzeń administracyjnych zajmują się sądy powszechne. W kwietniu 1998 roku duński Sąd Najwyższy (Højesteret) wydał wyrok w sprawie Carlsen przeciwko premierowi. Skarga grupy obywateli dotyczyła aktu wyrażającego zgodę na ratyfikację Traktatu z Maastricht. Sąd nie wymagał od wnioskodawców wykazania, że ​​orzeczenie o konstytucyjności ustawy musi dotyczyć ich indywidualnych interesów, uznając, że przystąpienie do Traktatu o Unii Europejskiej wiąże się z przekazaniem kompetencji ustawodawczych w podstawowych dziedzinach życia, a zatem pociąga za sobą daleko idące konsekwencje dla ogółu ludności duńskiej.

Skarga dotyczyła art. 308 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską, zgodnie z którym:

Jeżeli działanie Wspólnoty okaże się niezbędne do osiągnięcia, w ramach funkcjonowania wspólnego rynku, jednego z celów Wspólnoty, a niniejszy Traktat nie przewidział kompetencji do działania wymaganego w tym celu, Rada, stanowiąc jednomyślnie na wniosek Komisji i po konsultacji z Parlamentem Europejskim, podejmuje właściwe działania.

Według wnioskodawców przepis ten naruszał duński konstytucyjny warunek przekazania kompetencji suwerennych „w granicach przewidzianych ustawowo”. Tak znaczne przeniesienie suwerenności na organizację międzynarodową było ich zdaniem niezgodne z konstytucyjną zasadą demokratycznej formy rządów.

Co zostało orzeczone?

Ostatecznie, blisko pięć lat po wejściu w życie traktatu z Maastricht, Sąd Najwyższy nie znalazł podstaw do zakwestionowania konstytucyjności zaskarżonego aktu i orzekł o jego zgodności z konstytucją. Wskazał również, że w duńskim interesie leży jak najściślejsze i jak najaktywniejsze uczestnictwo w kształtowaniu przyszłej współpracy europejskiej.

Wyrok zawierał jednak szereg wskazówek dla organów państwowych, którymi należy kierować się przy negocjowaniu traktatów wymagających przekazania kompetencji, podczas procesu ratyfikacji i później przy stosowaniu traktatów. Jak wskazano, sądy duńskie są właściwe do orzekania, czy akty unijne przyjęte na podstawie traktatów nie wykraczają poza kompetencje przyznane UE przez Danię. Uprawnienia mogą być bowiem delegowane na władze międzynarodowe tylko „w określonym zakresie”.

Orzekając w sprawie Carlsen przeciwko premierowi, Sąd Najwyższy uznał, że art. 20 duńskiej konstytucji (dotyczący przekazywania uprawnień organizacjom międzynarodowym) nie zezwala organizacji międzynarodowej na stanowienie aktów prawnych lub podejmowanie decyzji sprzecznych z postanowieniami ustawy zasadniczej Danii, w tym zawartymi w niej prawami i wolnościami. Konstytucja zakazuje w szczególności przekazywania kompetencji w takim zakresie, który oznaczałby, że Dania przestanie być uważana za państwo suwerenne i demokratyczne.

W świetle art. 20 konstytucji niedopuszczalne jest również, aby sama organizacja międzynarodowa określała swoje kompetencje. Jak wskazał duński sąd, prawo UE jest oparte na zasadzie kompetencji powierzonych, zgodnie z którą organy Wspólnoty mogą działać wyłącznie w granicach określonych przez traktat.

Jak czytamy w wyroku, wymogi prawa międzynarodowego lub wspólnotowego są spełniane przede wszystkim przez brak stanowienia prawa, które je narusza. Natomiast jeśli pojawi się konflikt między prawem duńskim a zobowiązaniami międzynarodowymi, duńskie sądy powinny podejmować decyzje na podstawie duńskiego prawa konstytucyjnego.

Wyrok duńskiego Sądu Najwyższego przypomina pod wieloma względami wyrok niemieckiego Trybunału Konstytucyjnego z 1993 roku w sprawie Maastricht (opisany w części dot. Niemiec).

Niemcy

Czego dotyczyła sprawa?

W 2015 roku do Federalnego Trybunału Konstytucyjnego Niemiec (FTK) wpłynęły cztery skargi konstytucyjne na decyzje Rady Europejskiego Banku Centralnego (EBC), dotyczące programu zakupu obligacji państwowych w ramach programu Public Sector Purchase Programme (PSPP). Program ten przewiduje, że każdy krajowy bank centralny dokonuje zakupu papierów wartościowych publicznych emitentów centralnych, regionalnych lub lokalnych z jego własnego kraju, podzielonych zgodnie z udziałem w kapitale EBC.

W związku z napływającymi skargami w lipcu 2017 roku FTK skierował do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) pytanie prejudycjalne. Instytucja ta polega na zwróceniu się przez sąd kraju członkowskiego do TSUE o wykładnię prawa obowiązującego wszystkich członków UE, a następnie zastosowaniu tej wykładni do oceny, czy przepis prawa krajowego nie jest sprzeczny z prawem unijnym.

Wątpliwości strony niemieckiej dotyczyły m.in. tego, czy decyzja o powołaniu programu wykraczała poza uregulowany traktatami mandat Europejskiego Banku Centralnego dotyczący polityki pieniężnej (przejawiający się np. zakazem monetyzacji długu) i zbytnio ingerowała w kompetencje państw członkowskich. Według Niemców działania EBC miały naruszać zasadę demokracji (rozumianą jako ochrona suwerenności narodu niemieckiego i prawa do podejmowania przez naród decyzji kluczowych dla funkcjonowania państwa) i niemiecką tożsamość konstytucyjną (zasada wprowadzona w latach 70. XX wieku, zgodnie z którą prawo UE nie może podważać fundamentalnych struktur niemieckiej konstytucji).

W wyroku TSUE, który zapadł w grudniu 2018 roku, nie stwierdzono niczego, co podważałoby ważność decyzji Europejskiego Banku Centralnego o powołaniu programu PSPP. Według Trybunału program ten nie wykracza poza mandat EBC, ponieważ jest objęty zakresem polityki pieniężnej, do której Unii przysługuje wyłączna kompetencja wobec państw członkowskich z walutą euro, oraz zachowuje zasadę proporcjonalności.

Tym samym doszło do konfliktu między FTK a TSUE, który zakończył się wydaniem przez niemiecki Trybunał Konstytucyjny 5 maja 2020 roku wyroku, w którym podważone zostało prawodawstwo unijne i po raz pierwszy w sposób wyraźny sformułowana została zasada pierwszeństwa konstytucji wobec prawa UE (niem. Vorrang der Verfassung). Reguła ta została oparta na art. 20 ust. 3 niemieckiej konstytucji, zgodnie z którym niemieckie ustawodawstwo podlega porządkowi konstytucyjnemu.

Co orzekł Federalny Trybunał Konstytucyjny Niemiec?

Trybunał w swoim orzeczeniu nie zastosował wykładni dokonanej przez TSUE w wyroku z grudnia 2018 roku, zamiast tego stwierdzając naruszenie przez Radę EBC zasady proporcjonalności, a także naruszenie zasady kompetencji powierzonych przez Radę EBC i TSUE, a ich akty zakwalifikował jako akty wydane z przekroczeniem kompetencji – tzw. akty ultra vires.

Wyrok nie dotyczył zatem – jak w przypadku Polski – ogólnej wykładni zasady pierwszeństwa prawa UE nad prawem krajowym, ale szczegółowych regulacji odnoszących się do funkcjonowania Europejskiego Banku Centralnego.

Trybunał zobowiązał niemieckie organy władzy państwowej, w tym Bundesbank, by nie uczestniczyły w dalszej realizacji programu PSPP, jeśli instytucje unijne będą naruszały granice wyznaczone w Traktacie o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Poszczególne organy państwowe zostały ponadto zobowiązane do analizowania ewentualnych dalszych programów pod kątem ich zgodności z warunkami ustalonymi w orzecznictwie FTK.

Jak wskazał Trybunał, w przypadku przekroczenia kompetencji Europejskiego Banku Centralnego władze Niemiec nie mogą brać udziału w uchwalaniu i realizacji środków unijnych pochodzących ze spornego programu. To z kolei ma związek z zasadą pierwszeństwa Konstytucji, która została wyrażona w tezie 105 wyroku:

Pierwszeństwo Konstytucji (art. 20 ust. 3 UZ) zobowiązuje organy konstytucyjne, by w ramach swojego współudziału w realizacji programu integracyjnego, jak również przy jego konkretyzacji i rozwijaniu, dbały o zachowanie jego granic.

Wyrok z maja 2020 roku jest pierwszym przypadkiem w historii orzecznictwa FTK, w którym pada stwierdzenie o pierwszeństwie niemieckiej konstytucji nad prawem unijnym.

Według niemieckiego Trybunału Unia powinna opierać się na założeniu, że to państwa pozostają pierwotnym podmiotem integracji, decydującym o jej celach, kompetencjach i instytucjach. Natomiast sama UE jako organizacja międzynarodowa jest podmiotem wtórnym, zależnym od państw członkowskich, i nie dysponuje własną suwerenną władzą. To państwo jest pierwotnym podmiotem integracji, natomiast sama organizacja międzynarodowa – również o charakterze ponadnarodowym – działa na podstawie umowy międzynarodowej podpisanej przez państwa członkowskie. Wniosek ten opiera się na wcześniejszym orzeczeniu FTK z października 1993 roku (tzw. orzeczenie Maastricht).

W związku z tym FTK podkreślił znaczenie unijne zasady kompetencji powierzonych, zgodnie z którą Unia Europejska może podejmować się tylko takie działania, do których została upoważniona przez państwa członkowskie w traktacie. W świetle art. 23 ust. 1 niemieckiej konstytucji każde powierzenie UE wyraźnie określonych kompetencji władczych wymaga kwalifikowanej zgody Bundestagu i Bundesratu, wyrażonej w ustawie. W przypadku przekroczenia przez UE zakresu powierzonych kompetencji unijny akt o charakterze ultra vires nie może być więc skuteczny w niemieckim porządku prawnym.

Nie jest to pierwszy wyrok niemieckiego Trybunału Konstytucyjnego, w którym pada odniesienie do relacji prawa krajowego z prawem wspólnotowym. W 1974 roku FTK w tzw. orzeczeniu Solange I (tym samym, które wprowadziło wspomnianą zasadę tożsamości konstytucyjnej) stwierdził, że niedopuszczalna jest taka zmiana Traktatu o EWG, a także przepisów prawa pochodnego Wspólnoty Europejskiej, która podważałaby tożsamość obowiązującej w Niemczech konstytucji poprzez naruszenie jej fundamentalnych struktur.

W 1986 roku ukazało się orzeczenie Solange II, w którym potwierdzono, że umowy przenoszące prawa zwierzchnie na instytucje międzynarodowe oraz prawo stanowione przez takie instytucje mają pierwszeństwo przed niemieckim prawem wewnętrznym. Powtórzono jednak, że przyznanie praw instytucjom międzynarodowym nie może naruszać ładu konstytucyjnego przez podważenie jego konstytuujących go zasad, zwłaszcza w odniesieniu do praw podstawowych.

W 1990 roku Trybunał Konstytucyjny uznał, że ETS powinien zostać włączony do krajowego systemu sądownictwa, i nałożył na krajowe sądy najwyższej instancji obowiązek składania pytań prejudycjalnych w przypadku kolizji prawa krajowego i wspólnotowego.

Reakcja Unii Europejskiej

Pięć dni po wyroku FTK, 10 maja 2020 roku, stanowisko w tej sprawie zajęła przewodnicząca Komisji Europejskiej Ursula von der Leyen. Przypomniała ona, że polityka monetarna należy do wyłącznych kompetencji UE, prawo UE ma pierwszeństwo przed prawem krajowym, a orzeczenia Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości są wiążące dla wszystkich sądów krajowych. „Ostatnie słowo na temat prawa UE zawsze wypowiadane jest w Luksemburgu. Nigdzie indziej” – czytamy w oświadczeniu.

Von der Leyen zapowiedziała również, że KE przyjrzy się możliwym kolejnym krokom, które mogą obejmować wszczęcie postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego przez Niemcy. Ponieważ postanowieniem z 29 kwietnia 2021 roku niemiecki Trybunał Konstytucyjny oddalił dwa wnioski o nakaz wykonania wyroku z maja 2020 roku, 9 czerwca podjęta została decyzja o wszczęciu procedury naruszeniowej wobec Niemiec.

Jak czytamy w decyzji:

Komisja uważa, że wyrok niemieckiego Trybunału Konstytucyjnego stanowi poważny precedens zarówno dla przyszłej praktyki niemieckiego Trybunału Konstytucyjnego, jak i dla sądów najwyższych i konstytucyjnych innych państw członkowskich.

Belgia

Trybunał Konstytucyjny funkcjonuje w Belgii od 1980 roku, a jego zadaniem jest weryfikowanie zgodności przyjmowanych ustaw, rozporządzeń, decyzji oraz innych praw z ustawą zasadniczą, czyli belgijską konstytucją. Jednakże w historii Belgii już kilka lat wcześniej została podjęta decyzja orzekająca, że prawo krajowe powinno być uchylane, jeżeli jest niezgodne z mającymi bezpośrednie zastosowanie przepisami prawa międzynarodowego, w tym z przepisami Europejskiej Wspólnoty Gospodarczej.

Decyzję tę podjął wówczas Sąd Kasacyjny, czyli sąd ostatniej instancji w Belgii, który przed 1980 rokiem dysponował również częścią kompetencji obecnego Trybunału Konstytucyjnego.

Sam zaś Trybunał kontynuował – obrany w 1971 roku – euroentuzjastyczny kurs, przez co nazywany był jednym z najbardziej proeuropejskich sądów konstytucyjnych w UE, a Belgia utrzymywała prymat prawa unijnego nad krajowym.

Zwrot w orzecznictwie belgijskim dokonał się w 2016 roku, w kontekście wyroku o sygnaturze 62/2016.

W 2012 roku przyjęty został tzw. pakt fiskalny, czyli umowa międzyrządowa pomiędzy 25 państwami członkowskimi UE, mająca na celu wzmocnienie dyscypliny budżetowej strefy euro po kryzysie finansowym z 2010 roku. Przyjęcie tego paktu spowodowało konflikt w belgijskim prawodawstwie, którego rozwiązania podjął się Trybunał Konstytucyjny. Rząd belgijski stanął przed żądaniem unieważnienia licznych ustaw parlamentu federalnego i flamandzkiego, ponieważ art. 3 wspomnianego paktu mógłby uniemożliwić władzom wypełnianie konstytucyjnych obowiązków w zakresie podstawowych praw socjalnych (wynikających z art. 23 konstytucji Belgii).

Trybunał Konstytucyjny zauważył, że faktycznie na podstawie art. 34 konstytucji pakt fiskalny mógł prawomocnie przekazać pewne uprawnienia instytucjom UE i dodatkowo stworzył nieelastyczne ramy budżetowe, mimo to Trybunał podjął zaskakującą decyzję. W reakcji na głosy podnoszone przez grupy tracące na nowych rozwiązaniach (m.in. uniwersytety, organizacje rządowe, organizacje non-profit, związki zawodowe) postanowił, że:

W żadnym wypadku nie może dojść do dyskryminującego naruszenia tożsamości narodowej zawartej w podstawowych strukturach politycznych i konstytucyjnych ani podstawowych wartości ochrony, jakie Konstytucja zapewnia każdej osobie.

artykule Philippea Gérarda i Willema Verrijdta – prawników i badaczy z Katolickiego Uniwersytetu Lowańskiego w Belgii – możemy spotkać się z pojęciem „zwrotu Trybunału Konstytucyjnego ku belgijskiej tożsamości narodowej”.

Warto jednak zaznaczyć, że decyzja belgijskiego Trybunału Konstytucyjnego wcale nie wystąpiła przeciwko paktowi fiskalnemu, a wniesione wnioski sprzeciwiające się jego postanowieniom zostały odrzucone.

Postanowienie Trybunału dodatkowo skomplikowało kwestię relacji pomiędzy prawem unijnym a konstytucyjnym w tym państwie. Otworzyło ono drogę do rozpatrywania przypadków, w których Trybunał Sprawiedliwości UE występowałby przeciwko „tożsamości narodowej” Belgów, umożliwiając belgijskiemu Trybunałowi podejmowanie debaty z wybranymi postanowieniami prawa unijnego, zamiast zwyczajowego przyjmowania ich prymatu nad przepisami państwowymi. Wciąż trwa jednak debata w środowisku naukowym i prawniczym na temat tego, czy kryterium „tożsamości narodowej” jest możliwe do usprawiedliwienia i wykorzystania w procedurach sądowniczych na szczeblu unijnym. Nie jest również do końca jasne, czym właściwie jest „belgijska tożsamość narodowa” i jak powinna być definiowana w zakresie prawnym.

Ostatecznie jednak wyrok nr 62/2016 pozostaje przedmiotem dyskusji środowisk prawniczych w kwestii wyższości belgijskiego prawa konstytucyjnego nad prawem unijnym. Sprawa jest wielopłaszczyznowa i wpisuje się w trwającą debatę legislacyjną i polityczną. Wniosek sformułowany w ramach tego wyroku pozostaje niejasny pod względem proceduralnym i merytorycznym, choć zdecydowana większość belgijskiej doktryny prawnej wyraża opinię, że konstytucja stoi przed prawem międzynarodowym. Odwołują się oni do art. 33 konstytucji oraz samego pojęcia konstytucjonalizmu, dodając, że ustawodawca nie może naruszać konstytucji poprzez ratyfikację niekonstytucyjnych umów międzynarodowych. Wspomniany art. 33 oraz następujący po nim art. 34 głoszą, że:

33. Cała władza pochodzi od narodu, a uprawnienia tej władzy są wykonywane w sposób przewidziany w Konstytucji.

34. Wykonywanie części uprawnień może być przekazane traktatem lub ustawą do instytucji prawa międzynarodowego.

Zdaniem Philippea Gérarda i Willema Verrijdta wyrok może być sygnałem wysłanym do TSUE, wyrażającym zaniepokojenie Belgów kierunkiem, w jakim zmierza sądownictwo unijne. Wyrok ten nie sprzeciwił się całkowicie prymatowi całego prawa unijnego nad państwowym, lecz jedynie otworzył furtkę do dalszej dyskusji nad tymi przepisami.

Francja

Rada Stanu i Rada Konstytucyjna

W polskich mediach głośna stała się sprawa wyroku wydanego przez Francuską Radę Stanu, rzekomo określającego prymat prawa francuskiego nad unijnym. Pisała o tym m.in. Polska Agencja Prasowa, Dziennik Gazeta Prawna czy też Polsat News. To również na ten wyrok powołało się TVP w swoim materiale głoszącym, że decyzje dotyczące prymatu prawa państwowego nad unijnym podjęły już przed Polską trybunały konstytucyjnego kilku innych państw członkowskich.

Faktycznie, w kwietniu 2021 roku przyjęta została decyzja prawna, w której organ administracyjny zdecydował o tym, że francuskie prawo w większym stopniu zapewnia realizację wymogów konstytucyjnych niż prawo unijne, a tym samym Francja uchyliła się od realizacji wyroku TSUE z października 2020 roku.

Przede wszystkim musimy jednak podkreślić, że sytuacja nie jest tak jasna, jak możemy przeczytać w powyższych źródłach medialnych. Wspomniana decyzja została podjęta przez francuską Radę Stanu, która nie jest odpowiednikiem polskiego Trybunału Konstytucyjnego; w swoich kompetencjach jest bardziej zbliżona do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Funkcję Trybunału Konstytucyjnego we Francji pełni bowiem Rada Konstytucyjna.

Francuska Rada Stanu (Conseil d’État) jest organem opiniującym projekty ustaw i dekretów wydanych przez rząd. Orzeczenia przyjęte przez Radę są publikowane wraz z uzasadnieniami i wpływają na praktykę ustrojową w państwie. Rada Stanu rozstrzyga spory w zakresie prawa administracyjnego pomiędzy organami publicznymi oraz obywatelami. Posiada ona jurysdykcję w sprawach dotyczących m.in. wolności publicznej, polityki administracyjnej, podatków, zamówień publicznych, służby cywilnej, zdrowia publicznego, praw dotyczących konkurencyjności, prawa ochrony środowiska oraz wielu innych.

We Francji sędziowie administracyjni mogą uchylać lub przeformułowywać decyzje organów sprawujących funkcje wykonawcze jak np. administracja centralna. Rada kontroluje relacje pomiędzy władzą wykonawczą oraz ustawodawczą, ponieważ ma prawo decydować w sprawie przekazywania projektów ustaw pomiędzy tymi organami. Ponadto Rada pełni funkcję najwyższego sądu apelacyjnego dla wszystkich francuskich sądów administracyjnych.

Czego dotyczył konflikt prawny rozwiązany przez Radę Stanu?

Francuskie prawo stawia przed firmami telekomunikacyjnymi wymóg przechowywania danych dotyczących użytkowników, między innymi ich lokalizacji. Pozyskane w ten sposób informacje odgrywają ważną rolę w przeciwdziałaniu przestępczości oraz wykrywaniu aktywności komórek terrorystycznych lub kryminalnych. Rada Stanu podkreśliła, że wymóg gromadzenia tych danych określa francuska konstytucja.

Służby we Francji rozróżniają trzy rodzaje „metadanych” wykorzystywanych w celu zwalczania przestępczości i terroryzmu. Prawo wymusza na operatorach przechowywanie ich wszystkich, tak aby na wniosek władz mogły one zostać udostępnione. Są to:

  • dane identyfikacyjne – pozwalające zidentyfikować użytkownika systemu komunikacji elektronicznej (np. imię i nazwisko powiązane z numerem telefonu albo adresem IP),
  • dane o ruchu (traffic data) – śledzące daty, godziny i odbiorców komunikacji elektronicznej oraz listę przeglądanych stron internetowych,
  • dane lokalizacyjne – umożliwiające „oznaczenie” urządzenia przez stację bazową, do której jest podłączone, a tym samym prześledzenie miejsc, w których przebywał użytkownik danego sprzętu.

Francuski sąd podjął się tej sprawy w związku z decyzją Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z października 2020 roku. Trybunał wskazał, że państwa UE nie powinny nakładać na operatorów komórkowych takich zobowiązań, z jakimi możemy spotkać się m.in. we Francji. TSUE zaznaczyło, że dopuszcza jedynie sytuacje, w których pojawia się realne i konkretne zagrożenie bezpieczeństwa narodowego, a skorzystanie z wymienionych danych mogłoby pomóc w jego zażegnaniu.

Trybunał Sprawiedliwości UE podkreślił w swoim wyroku, że na podstawie prawa unijnego można nakreślić konkretne limity dotyczące uprawnień państw członkowskich w przechowywaniu i wykorzystywaniu danych komórkowych. Przede wszystkim państwa mogą wymagać od dostawców usług komórkowych i elektronicznych przechowywania danych o ruchu i lokalizacji jedynie w sytuacji, gdy jest to konieczne ze względu na zagrożenie bezpieczeństwa narodowego. Ponadto, zdaniem TSUE, służby powinny uzyskiwać dostęp do tych danych dopiero po weryfikacji i przeglądzie dokonanym przez niezależny organ administracyjny. Poza tym, nawet podpierając się celem zwalczania poważnej przestępczości, państwa członkowskie mogą zarządzić jedynie ukierunkowane zatrzymywanie danych (ograniczone do pewnych obszarów lub do pewnej kategorii osób wstępnie zidentyfikowanych jako stwarzające szczególne ryzyko). TSUE zaznaczył, że w innych przypadkach (poza ściganiem przestępstw), przechowywanie danych jest niedozwolone.

TSUE, opierając się na Konwencji budapesztańskiej z 2001 roku, zezwoliła na procedurę tzw. przyspieszonego pozyskiwania danych, która umożliwia władzom żądanie od operatorów zamrożenia danych o ruchu i lokalizacji dotyczących danej osoby na krótki okres, o ile celem jest dochodzenie karne.

Francuski rząd zwrócił się do Rady Stanu z wnioskiem o to, aby nie przyjęła ona rozwiązań wynikających z wyroku TSUE. Zdaniem rządu limity narzucone przez wyrok mogłyby stwarzać trudności w realizowaniu zadań służb bezpieczeństwa narodowego. Jako dowód, rząd przytoczył statystyki, według których dostęp do danych pozyskiwanych na podstawie tego prawa jest konieczny przy ponad 85 proc. dochodzeń karnych.

Co orzekła Rada Stanu?

Na podstawie wyroku TSUE grupa organizacji pozarządowych oraz główny operator telefonii komórkowej zwrócili się do Rady Stanu o zbadanie zgodności prawa unijnego z francuskim prawem dotyczącym gromadzenia danych komórkowych i elektronicznych.

Rada Stanu po rozpatrzeniu sprawy zadecydowała, że francuskie prawo dotyczące ogólnego przechowywania danych przez operatorów komórkowych może pozostać w mocy. Zdaniem Rady obecny poziom zagrożenia dla bezpieczeństwa narodowego we Francji usprawiedliwia podtrzymanie takiego prawa, a gwarantowana na jego podstawie możliwość uzyskania dostępu do danych lokalizacyjnych jest przydatna w zwalczaniu poważnych przestępstw, zapobieganiu naruszeniom prawa i porządku, a także tropieniu groźnych kryminalistów oraz potencjalnych terrorystów.

W swojej decyzji organ podkreślił, że konstytucyjny wymóg ochrony podstawowych interesów narodu, przeciwdziałania naruszeniom prawa i porządku oraz przeciwdziałania terroryzmowi jest gwarantowany w wyższym stopniu przez konstytucję francuską niż prawo Unii Europejskiej. Z tego powodu Rada zadecydowała, że ograniczenia nałożone przez TSUE nie mogą zagrażać wspomnianym wymogom.

Rada stwierdziła, że obecny poziom zagrożenia bezpieczeństwa narodowego usprawiedliwia obowiązujący we Francji wymóg przechowywania danych przez firmy telekomunikacyjne, choć znajdziemy tutaj także zapis o tym, że zgodnie z wymogami TSUE rząd powinien być zobowiązany do okresowej oceny i weryfikacji tego zagrożenia. Ponadto, zdaniem Rady, limity narzucone przez TSUE dotyczące wykorzystywania jedynie ukierunkowanego przechowywania danych nie są ani możliwe, ani skuteczne operacyjnie, ponieważ na wstępnym etapie nie jest możliwe określenie osób, które będą zamieszane w przestępstwo, zanim nie zostało ono popełnione, ani miejsc, w których do tego przestępstwa mogłoby dojść. Zdaniem Rady możliwe byłoby jednak wykorzystywanie w tej sytuacji mechanizmu „przyspieszonego pozyskiwania danych”, o którym wspomnieliśmy powyżej.

Z drugiej strony, Rada Stanu zgodziła się, że obowiązujące we Francji rozwiązania wymagają pewnych korekt. Przede wszystkim organ zaznaczył, że wymóg przechowywania danych, które mogłyby zostać wykorzystane do innych celów niż bezpieczeństwo narodowe (ze szczególnym podkreśleniem ścigania przestępstw), powinien być niezgodny z prawem. Jedynym wyjątkiem są mniej wrażliwe dane, takie jak stan cywilny czy adres IP. Ponadto, w kwestii danych gromadzonych do celów wywiadowczych, Rada zadecydowała, że obecna kontrola przez niezależny organ jest niewystarczająca, ponieważ zgoda udzielona przez Krajową Komisję Kontroli Technik Wywiadowczych (przyznawana przed każdym upoważnieniem służb do pozyskania dostępu do danych) nie jest wiążąca. Z tego powodu, zdaniem Rady, prawo w tym zakresie powinno zostać zmienione.

W samej treści komunikatu prasowego wydanego w związku z decyzjami podjętymi przez Radę Stanu znajdziemy deklarację dotyczącą relacji prawa francuskiego i unijnego. Przede wszystkim Rada zaznaczyła, że konstytucja francuska pozostaje naczelną normą we francuskim systemie prawnym. Co jednak istotne, nie była to jawna deklaracja o ostatecznej nadrzędności prawa państwowego nad unijnym, ponieważ Rada w swoim wyroku starała się rozwiązać powstały konflikt między decyzją TSUE a przepisami francuskimi w taki sposób, aby realizacja postanowień unijnego Trybunału nie zagroziła realizacji wymogów konstytucyjnych.

Ponadto Rada zaznaczyła, że pomimo wniosku ze strony rządowej, nie podjęła się weryfikacji postępowania organów unijnych oraz odmówiła oceny tego, czy TSUE mógł w tej kwestii przekroczyć swoje uprawnienia.

Grupa obywatelska La Quadrature du Net, zrzeszająca rzeczników promujących prawa obywateli do cyfrowej prywatności oraz wolności w sieci, od kilku lat toczy spór z francuskim rządem w sprawie obowiązujących przepisów o gromadzeniu danych. Grupa skrytykowała decyzję podjętą przez Radę Stanu, zaznaczając, że w dłuższej perspektywie sankcjonuje ona masową inwigilację obywateli.

Co natomiast orzekała Rada Konstytucyjna?

Francuska Rada Konstytucyjna jest organem, który możemy porównać z polskim Trybunałem Konstytucyjnym i to właśnie na decyzje tej instytucji powinniśmy spojrzeć, jeśli interesują nas wyroki dotyczące relacji pomiędzy prawem unijnym i prawem państwowym w tym kraju.

Na stronie Rady możemy znaleźć zebrane wszystkie wyroki dotyczące zgodności pomiędzy prawami przyjętymi w państwie z ustawą zasadniczą – konstytucją. Znajdziemy tutaj opinię prawną m.in. na temat traktatu z Maastricht, na podstawie którego utworzona została Unia Europejska, a także traktatu lizbońskiego, który przekształcił UE w jednolitą organizację międzynarodową wyposażoną w pełną osobowość prawną.

Rada Konstytucyjna wydała dwie decyzje dotyczące traktatu z Maastricht. Pierwsza z nich została opublikowana w kwietniu 1992 roku, czyli ok. 3 miesiące po jego podpisaniu, choć jeszcze przed wejściem postanowień traktatu w życie. Rada pochyliła się nad kwestią zgodności postanowień traktatu z obowiązującym we Francji prawem określonym przez konstytucję. Konstytucja w swoim ówczesnym stanie uniemożliwiała Francji dołączanie do związków ekonomicznych (takich jak Unia Europejska). Zdaniem Rady artykuł B traktatu z Maastricht, dotyczący ustanowienia unii gospodarczej i walutowej prowadzącej ostatecznie do jednej wspólnej waluty, był niekonstytucyjny. Oprócz tego Rada wymieniła kilka dodatkowych ustaleń traktatu, które jej zdaniem były niemożliwe do pogodzenia z wymogami konstytucyjnymi. Organ ten zadecydował, że w podpisanym traktacie pojawiają się regulacje, z powodu których Traktat o Unii Europejskiej nie mógł być ratyfikowany bez uprzedniej zmiany bez uprzedniej zmiany konstytucji. Oznacza to przede wszystkim, że zgodnie z tą decyzją Francja, chcąc dołączyć do nowo powstającej Unii Europejskiej, musiała uznać wyższość jej prawa nad swoim i wprowadzić zmiany we własnej konstytucji.

Decyzja wydana we wrześniu tego samego roku ponownie dotyczyła traktatu z Maastricht, nad którym Rada pochyliła się w celu powtórnego zweryfikowania zgodności jego ustaleń z prawem francuskim. Rada rozważyła argumenty strony rządowej, a także odniosła się do wprowadzonych poprawek przyjętych po poprzednich rekomendacjach z kwietniowego wyroku. Przede wszystkim zmieniony został zapis uniemożliwiający Francji wstąpienie do organizacji walutowej i gospodarczej prowadzącej do potencjalnie jednej waluty. Tym razem Rada Konstytucyjna orzekła brak konfliktów pomiędzy nowym traktatem a francuską Konstytucją oraz wyraziła zgodę na ratyfikację traktatu z Maastricht, zaznaczając, że nie jest on sprzeczny z ustawą zasadniczą.

Rada Konstytucyjna obradowała nad zgodnością prawa unijnego z państwowym również w 1997 roku (pochylając się nad postanowieniami traktatu amsterdamskiego) oraz w 2004 roku, gdy rozpatrzyła ona traktat podpisany w Rzymie, dotyczący ustanowienia Konstytucji dla Europy. W obu przypadkach Trybunał orzekł, że chcąc ratyfikować decyzje wynikające z tych traktatów, rząd musiałby dokonać rewizji w ustawie zasadniczej. Tak się stało w przypadku pierwszego z traktatów, natomiast traktat z 2004 roku ostatecznie nie wszedł w życie, ponieważ państwa członkowskie nie ratyfikowały go.

W roku 2007 Rada Konstytucyjna podjęła się rozpatrzenia zgodności z konstytucją podpisanego właśnie traktatu z Lizbony. Tym razem Rada ponownie dopatrzyła się potencjalnych konfliktów pomiędzy regulacjami przewidywanymi przez nowy traktat a obowiązującymi we Francji przepisami prawnymi. Z tego powodu Rada zadecydowała, że ratyfikacja traktatu lizbońskiego wymaga uprzedniego dokonania korekt w konstytucji, ponieważ niektóre przepisy utrudniałyby podtrzymanie suwerenności narodowej i wprowadzałyby nowe prerogatywy przyznane parlamentowi, co wymagało zmian w ustawie zasadniczej. Ponownie więc możemy zauważyć starania o utrzymanie zgodności między prawem unijnym i państwowym. Do Kongresu trafił projekt rządowy z licznymi poprawkami do ustawy zasadniczej, wykraczającymi nawet poza uwagi wyrażone przez Radę Konstytucyjną. Został on przegłosowany większością 560 głosów, co pozwoliło francuskiemu rządowi na ratyfikację traktatu.

Jak więc widzimy, Rada Konstytucyjna Francji w najważniejszych wyrokach dotyczących struktur Unii Europejskiej oraz jej uprawnień dostrzegała konflikty rodzące się pomiędzy prawem unijnym i francuskim, i opiniując kwestię ratyfikacji rzeczonych traktatów, rekomendowała ona dokonanie korekt i rewizji w zapisach francuskiej konstytucji.

Zdaniem Rady poszanowanie suwerenności narodowej nie wyklucza zgody Francji na przekazanie kompetencji organom unijnym. Odbywa się to jednak z zastrzeżeniem, że nie wchodzą one w konflikt z przepisami konstytucyjnymi oraz jeśli takie przekazanie nie stanowi naruszenia „istotnych warunków wykonywania suwerenności narodowej”.

Zdaniem prof. Laurence’a Burgorgue-Larsena, Pierre’a-Vincenta Astressesa i Véronique Bruck z wydziału prawa francuskiej Sorbony pierwszeństwo prawa UE nad ustawami prawa francuskiego jest już faktem. Debata toczyć się może jedynie nad relacją między prawem unijnym a samą konstytucją. W tym przypadku zarówno Rada Stanu, jak i Sąd Kasacyjny czy też Rada Konstytucyjna rozpatrują konstytucję jako nadrzędną normę w krajowym porządku prawnym. Wynika to m.in. z wyroku Rady w sprawie traktatu ustanawiającego Konstytucję dla Europy (który to traktat ostatecznie nie wszedł w życie).

Jednakże sędziowie francuscy starają się dążyć do kompromisów i postawy ugodowej, czego przykładem jest tzw. sprawa Melki – dotyczyła ona dwóch Algierczyków aresztowanych za nielegalne przekroczenie granicy. Przed sądem powołali się oni zarówno na prawa wynikające z francuskiej konstytucji, jak i prawodawstwa unijnego, w wyniku czego ich sprawa trafiła zarówno do Sądu Kasacyjnego, jak i Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Doszło do sytuacji, w której francuski sąd zwrócił się z wnioskiem o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, w związku z czym TSUE powinien rozważyć, czy przypadkiem ta priorytetowa procedura nie narusza prawa UE. Jednakże, zanim unijny trybunał zdążył podjąć tę sprawę, francuska Rada Konstytucyjna dostarczyła nowej interpretacji francuskich przepisów, tak aby nie były one sprzeczne z zasadami prawnymi UE.

Hiszpania

Czego dotyczyła sprawa?

Jako hiszpański odpowiednik wyroku polskiego Trybunału Konstytucyjnego najczęściej w przestrzeni medialnej przywołuje się wyrok Sądu Najwyższego (Tribunal Supremo) z dnia 9 stycznia 2020 roku. Należy już na wstępie zauważyć, że nie jest to zatem orzeczenie hiszpańskiego Trybunału Konstytucyjnego (Tribunal Constitucional). Postanowienie Izby Karnej Sądu Najwyższego dotyczyło jednego z liderów ruchu na rzecz niepodległości Katalonii Oriola Junquerasa. W listopadzie 2017 roku został on tymczasowo aresztowany w związku z postawieniem mu zarzutu zamachu stanu oraz przywłaszczenia środków publicznych. W trakcie trwania postępowania karnego zgłosił on swoją kandydaturę w wyborach do Parlamentu Europejskiego, które miały miejsce w kwietniu 2019 roku. Zgodnie z ogłoszonymi 13 maja 2021 roku wynikami Oriol Junqueras uzyskał w nich mandat posła do PE, jednak Sąd Najwyższy nie wyraził zgody, by opuścił on areszt i dopełnił formalności w zakresie przyjęcia mandatu. W dniu 14 października 2019 roku skazano go na 13 lat pozbawienia wolności oraz dodatkowo orzeczono wobec niego na okres 13 lat środki karne w postaci pozbawienia praw publicznych i zakazu zajmowania określonego stanowiska i wykonywania określonego zawodu.

Sąd Najwyższy wystosował wcześniej pytanie prejudycjalne do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Wątpliwości dotyczyły tego, od kiedy polityk może być uznawany za europosła i od kiedy jest chroniony związanym z tym urzędem immunitetem. W orzeczeniu z 19 grudnia 2019 roku TSUE stwierdził, że art. 9 Protokołu (Nr 7) odnośnie do przywilejów oraz immunitetów Unii Europejskiej należy interpretować w następujący sposób:

  • immunitet przysługuje osobie, co do której nastąpiło oficjalne ogłoszenie, że została wybrana do Parlamentu Europejskiego pomimo tego, że osoba taka jest tymczasowo aresztowana w procesie karnym pod zarzutem popełnienia ciężkiego przestępstwa i pomimo tego, iż nie uzyskała zgody na dopełnienie niektórych z wymogów przewidzianych prawem wewnętrznym w związku z uzyskanym mandatem posła do PE. Immunitet ten przysługuje takiej osobie także pomimo tego, że nie uzyskała ona zgody na przejazd do PE, żeby wziąć udział w pierwszej sesji obrad,

  • immunitet powoduje, że następuje uchylenie tymczasowego aresztowania, aby umożliwić osobie, której dotyczy przemieszczenie się do Parlamentu Europejskiego, żeby dopełnić tam wszystkich formalności związanych z uzyskanym mandatem posła do PE. Niemniej, jeśli sąd krajowy uważa, że tymczasowy areszt powinien zostać utrzymany, to pomimo uzyskania przez oskarżonego mandatu posła do Parlamentu Europejskiego, to sąd krajowy musi w trybie pilnym zwrócić się do Parlamentu Europejskiego z wnioskiem o zawieszenie ww. immunitetu.

TSUE zostawił zatem Sądowi Najwyższemu decyzję, jak zastosować się do orzeczenia. Podkreślił, że wyjątkowo immunitet posła do PE, uzyskany z dniem ogłoszenia wyników wyborów, pozostaje w zgodzie z utrzymaniem środka zapobiegawczego w postaci tymczasowego aresztowania. Niemniej jednak w takiej sytuacji należy w trybie pilnym wystąpić do PE z wnioskiem o jego zawieszenie.

Co orzekł Sąd Najwyższy?

orzeczeniu z 9 stycznia 2020 roku Sąd Najwyższy nie uznał immunitetu katalońskiego polityka i zdecydował, że nie wyjdzie on na wolność, żeby objąć mandat eurodeputowanego. Wyrok TSUE zapadł już po prawomocnym skazaniu polityka, a co za tym idzie, nie podlegał on już środkowi zapobiegawczemu w postaci aresztu tymczasowego.

Sąd Najwyższy uznał wykładnię TSUE za „nowatorską”, stwierdzając, że wyrok w sposób radykalny pozbawił władz krajowych tradycyjnie im przynależnych uprawnień dotyczących wyborów do Parlamentu Europejskiego i że stanowi odejście od dotychczasowego orzecznictwa TSUE. Zmiana linii orzeczniczej polegać miała na odstąpieniu przez TSUE od traktowania spraw wyborczych do Parlamentu Europejskiego jako spraw regulowanych prawem krajowym państw członkowskich (w wyniku czego doprowadzono do znacznej nieprzydatności art. 224 hiszpańskiego kodeksu wyborczego, przewidującego domknięcie procesu wyborczego przez złożenie przysięgi na hiszpańską konstytucję przed centralną komisją wyborczą).

Mimo tych zastrzeżeń Sąd Najwyższy zaakceptował postanowienia TSUE i przyjął, że Oriol Junqueras od dnia ogłoszenia wyników wyborów 13 czerwca 2019 roku korzystał z immunitetu dającego mu prawo swobodnego przemieszczania się do Parlamentu Europejskiego w celu objęcia mandatu. Jednak podkreślił, że istniała wówczas bezwzględna konieczność utrzymania tymczasowego aresztowania podyktowana dobrem prowadzonego postępowania sądowego. A możliwość takiej decyzji została wyjątkowo dopuszczona w wyroku TSUE.

Sąd Najwyższy podkreślił także, że postanowienia TSUE znajdą zastosowanie w przyszłości i od dnia wyboru eurodeputowani będą korzystali z immunitetu procesowego dającego możliwość objęcia mandatu w europarlamencie. Sąd krajowy utrzyma jednak kompetencję do odmowy uchylenia środka zapobiegawczego, o czym zostanie niezwłocznie powiadomiony Parlament Europejski. Na decyzję o utrzymaniu środka izolacyjnego składać się będzie kilka zmiennych (np. cele postępowania, wolność osobista i prawa jednostki do udziału w życiu publicznym, prerogatywy funkcjonalne niezbędne dla prawidłowego wypełniania zadań przez Parlament Europejski), a uzasadnieniem dla jego utrzymania będzie powaga zarzucanych sprawcy czynów i prawdopodobieństwo ucieczki oskarżonego.

Jak zatem widzimy, porównanie orzeczenia hiszpańskiego Sądu Najwyższego z 9 stycznia 2020 roku do ostatniego wyroku polskiego Trybunału Konstytucyjnego nie wydaje się trafione. Podobnie jak wykorzystywanie go jako uzasadnienia dla niestosowania się przez Polskę do wyroków TSUE. Zdaniem dr. Jarosława Sułkowskiego z Katedry Prawa Konstytucyjnego Uniwersytetu Łódzkiego:

„Hiszpanie, mimo zdziwienia stanowiskiem TSUE, uznali zakres czasowy immunitetu, podnieśli, że będą się do tego orzeczenia stosować, a do wniosku o braku zmiany sytuacji prawnej Oriola Junquerasa doszli, wykorzystując fragment orzeczenia stanowiący o tym, że właściwy sąd krajowy może uznać za stosowne utrzymanie środka izolacyjnego po uzyskaniu przez daną osobę statusu członka Parlamentu Europejskiego”.

Orzecznictwo hiszpańskiego Trybunału Konstytucyjnego

Hiszpania zalicza się do państw, w których sądy konstytucyjne zgadzają się na podporządkowanie krajowego porządku prawnego zasadzie pierwszeństwa prawa UE, lecz bez naruszenia nadrzędności konstytucji. Wśród istotniejszych orzeczeń hiszpańskiego TK, które odnoszą się do tej kwestii, należy z pewnością wymienić wyrok z dnia 13 grudnia 2004 roku (sygn. DTC 1/2004) w sprawie Traktatu ustanawiającego Konstytucję dla Europy (w związku z brakiem ratyfikacji przez wszystkie strony nie wszedł on w życie). Zgodnie z nim wykładnia art. 93 hiszpańskiej Konstytucji musi wychodzić z założenia, że przeniesienie wykonywania kompetencji na rzecz Unii Europejskiej i – w konsekwencji – włączenie prawa wspólnotowego do hiszpańskiego porządku prawnego nakładają konieczne ograniczenie suwerennych kompetencji Państwa, możliwe jedynie w przypadku, gdy prawo europejskie jest zgodne z podstawowymi zasadami społecznego i demokratycznego państwa prawnego ustanowionego przez konstytucję.

Trybunał usiłował przy tym zniwelować ewentualną sprzeczność pomiędzy dwoma porządkami prawnymi poprzez wprowadzenie dwóch odrębnych kategorii „pierwszeństwa” i „nadrzędności”. Zasada pierwszeństwa ustanowiona w art. I-6 traktatu konstytucyjnego nie oznacza nadrzędności hierarchicznej i ogranicza się wyraźnie do kompetencji przyznanych Unii Europejskiej. Pierwszeństwo odnosi się zatem jedynie do kompetencji przekazanych Unii z woli suwerennej państwa, kompetencji, które mogą być również z woli suwerennej odzyskane poprzez „dobrowolne wycofanie się [z Unii]”. Ustanowienie pierwszeństwa prawa unijnego nie stoi w sprzeczności z nadrzędnością Konstytucji. Pierwszeństwo i nadrzędność to, według orzeczenia, dwie kategorie o odmiennym charakterze. Pierwsza z nich odnosi się do stosowania obowiązujących norm, druga natomiast do stanowienia prawa. Nadrzędność opiera się na koncepcji hierarchicznej wyższości normy, która staje się punktem odniesienia dla ważności norm o randze niższej, czego konsekwencją jest ich nieważność w przypadku, gdy są sprzeczne z treścią owej normy. Pierwszeństwo stosowania pewnej normy przed inną nie zawsze opiera się na relacji hierarchicznej i może mieć różne podstawy. Z drugiej strony, nadrzędność hierarchiczna normy w zasadzie implikuje, co do zasady, jej pierwszeństwo w stosowaniu.

We wcześniejszym orzeczeniu z 31 maja 1993 (180/1993) Trybunał uznał, że nie jest właściwy do oceny zgodności z konstytucją trybu i sposobu stosowania przez sądy powszechne aktów wspólnotowych (w konkretnym przypadku chodziło o jedną z dyrektyw). Podkreślił, że kontrola stosowania prawa wspólnotowego należy do instytucji wspólnotowych, a decyzja o zastosowaniu aktów wspólnotowych do sądu powszechnego właściwego w danej sprawie. Trybunał był zdania, że takie rozwiązanie jest zgodne z przepisem art. 24 Konstytucji Hiszpanii i nie narusza praw zasadniczych w niej określonych. Jednocześnie jednak zaznaczył, że nie może wykluczyć kontroli zgodności aktów wspólnotowych i sposobu ich stosowania z punktu widzenia ich konstytucyjności w sposób absolutny. Może się bowiem zdarzyć, iż sąd powszechny zastosuje prawo wspólnotowe w sposób oczywiście błędny i rażąco naruszający podstawy konstytucyjne.

Można więc powiedzieć, że w Hiszpanii przekazanie kompetencji do UE natrafia na granice, jakie wyznaczają podstawowe struktury i wartości, które w razie konieczności będą chronione przez Trybunał Konstytucyjny. Również pierwszeństwo prawa unijnego natrafia na barierę, którą stanowi nienaruszalne jądro konstytucji. Trybunał – mimo że nie uznał pierwszeństwa prawa unijnego przed postanowieniami konstytucji w znaczeniu hierarchii norm – to czyni starania, aby wykonywać prawo unijne na zasadzie pierwszeństwa stosowania. To pozytywne, proeuropejskie nastawienie znajduje potwierdzenie w korzystaniu przez hiszpański Trybunał Konstytucyjny z możliwości zwracania się z pytaniami prejudycjalnymi do TSUE (po raz pierwszy skorzystał z tej procedury w 2011 roku).

Taka postawa dowodzi zainteresowania sądów konstytucyjnych państw członkowskich, w tym hiszpańskiego, dialogiem z TSUE, który umożliwia rozwiązywanie konfliktów, a przede wszystkim zapobieganie im. W żadnym z orzeczeń hiszpański Trybunał, w odróżnieniu od polskiego TK, nie podważył jednak przepisów prawa pierwotnego UE w ich interpretacji dokonywanej przez TSUE.

Włochy

We Włoszech zasada pierwszeństwa prawa UE była uznawana sukcesywnie. Linia orzecznictwa włoskiego Sądu Konstytucyjnego (La Corte Costituzionale) biegła od początkowego zaprzeczenia zasadzie pierwszeństwa prawa wspólnotowego w stosunku do prawa krajowego aż do supremacji „pod warunkiem”. Ta ostatnia oznacza, że prawo unijne może rościć sobie pierwszeństwo także przed prawem konstytucyjnym, o ile nie zostaną naruszone fundamentalne zasady konstytucji lub niezbywalne prawa człowieka. Jednym z kluczowych momentów na tej drodze był wyrok Sądu Konstytucyjnego z 1973 roku. Pojawia się on ostatnio w przekazach medialnych oraz narracji polityków obozu rządzącego w kontekście podobieństw do wyroku polskiego Trybunału Konstytucyjnego.

Czego dotyczyła sprawa?

Wspomniany wyrok zapadł 27 grudnia 1973 roku w sprawie F. Frontini (nr 183/1973). Sądy w Turynie i Genui zwróciły się do Sądu Konstytucyjnego o zbadanie zgodności z konstytucją art. 2 włoskiej ustawy z 1957 roku, wyrażającej zgodę na ratyfikację i wprowadzającej w życie Traktat ustanawiający Europejską Wspólnotę Gospodarczą, w szczególności art. 189 traktatu. Zgodnie z włoską konstytucją nakładanie świadczeń osobistych i majątkowych wymaga formy ustawy, a rozpoznawane przez te sądy sprawy dotyczyły wysokości opłat importowych nałożonych na rolników (wśród nich F. Frontiniego) na mocy rozporządzeń wspólnotowych.

Co orzekł Sąd Konstytucyjny?

Sąd Konstytucyjny orzekł, że zarzuty niekonstytucyjności zaskarżonego przepisu są bezpodstawne i posiada on wystarczającą podstawę prawną w art. 11 konstytucji, który to artykuł pozwala na ograniczenie prerogatyw Republiki Włoskiej w zakresie funkcji ustawodawczej, wykonawczej i sądowniczej, które jest niezbędne do ustanowienia między państwami europejskimi wspólnoty wyposażonej w osobowość prawną i podmiotowość prawnomiędzynarodową.

EWG otrzymała określone władztwo obejmujące w szczególności wydawanie, na podstawie art. 189 TEWG, rozporządzeń o charakterze normatywnym (równym pod tym względem ustawom krajowym), stosowalnych bezpośrednio, bez konieczności dokonywania transpozycji w drodze aktów wewnętrznych państw członkowskich. Zakres tych przekazanych praw, według SK, jest jednak ograniczony – Wspólnota uzyskała je tylko w takim stopniu, w jakim jest to konieczne dla sprawowania przez nią funkcji.

Sąd Konstytucyjny przyjął stanowisko, że w zasadzie nie ma on uprawnienia do kontrolowania zgodności z konstytucją rozporządzeń wspólnotowych. Wspólnotowy porządek prawny jest bowiem odrębny od porządku wewnętrznego, a do tego jest wyposażony we własne organy sądowe, których zadaniem jest m.in. zadbanie o to, by nie były przyjmowane akty prawa wtórnego, które mogłyby być niezgodne z zasadami ustroju państwowego i prawnego Włoch. Jednak jeśli instytucje wspólnotowe próbowałyby nadinterpretować przepis art. 189 TEWG, to zadaniem Sądu Konstytucyjnego byłoby zbadanie, czy przyjęty w taki sposób akt normatywny Wspólnoty byłby zgodny z zasadami ustrojowymi państwa i z prawami zasadniczymi określonymi w konstytucji. Pojęcie „nadinterpretacji” czy też „interpretacji aberracyjnej” (bo tak wyraził się dosłownie Sąd) musi w tym kontekście oznaczać wykładnię jednoznacznie wykraczającą poza granice kompetencji przekazanych.

Orzecznictwo włoskiego Sądu Konstytucyjnego

Wyrok z 1973 roku zakończył etap największego oporu włoskiego Sądu Konstytucyjnego wobec zaakceptowania zasady pierwszeństwa prawa wspólnotowego przed prawem krajowym. Podejście to najdobitniej uwidoczniło się w wyroku z 24 lutego 1964 roku w sprawie Costa przeciwko E.N.E.L. Zgodnie z nim umowa międzynarodowa miała tę samą rangę co ustawa włączająca ją do porządku krajowego. Z tego względu kolizja między normami takiej umowy a pozostałymi normami prawa krajowego powinna być rozstrzygana zgodnie z regułą lex posterior derogat legi priori (prawo ustanowione później należy stosować przed prawem ustanowionym wcześniej).

Warto zauważyć, że do 2001 roku członkostwo Włoch we Wspólnotach (a następnie UE) miało umocowanie w art. 11 konstytucji, który pozwala jedynie na takie ograniczenie suwerenności, jakie jest niezbędne dla zagwarantowania pokoju i sprawiedliwości między narodami, oraz stanowi też, że państwo włoskie wspiera organizacje międzynarodowe dążące do takiego celu. Dopiero nowelizacja z 2001 roku sprawiła, że art. 117 konstytucji stwierdził, że „władza ustawodawcza jest sprawowana przez państwo i przez regiony z zachowaniem postanowień Konstytucji oraz uwarunkowań wynikających z prawa wspólnotowego i z zobowiązań międzynarodowych”. W ten sposób pojęcie „prawa wspólnotowego” pojawiło się w tekście włoskiej konstytucji.

Dość ogólnikowy charakter art. 11 konstytucji sprawiał, że istniało dość szerokie pole do jego interpretacji. To sprawiało, że pomimo braku podstaw normatywnych umożliwiających Sądowi Konstytucyjnemu orzekanie o zgodności z konstytucją prawa wspólnotowego (także wtórnego), zmierzał on początkowo w orzecznictwie do rozszerzania swoich kompetencji na tym polu.

Od 1973 roku możemy mówić o przyjęciu zasady pierwszeństwa prawa wspólnotowego, jednak z zastrzeżeniem, że pierwszeństwo to musi być zapewnione w ramach włoskich zasad konstytucyjnych. Zwykłe ustawy nie mogły już uchylać wcześniejszego prawa wspólnotowego. Co więcej, włoski Sąd Konstytucyjny stwierdził, że ma wyłączne prawo uchylania ustaw krajowych późniejszych niż prawo wspólnotowe, jeśli zawierały one normy sprzeczne z regulacjami prawa EWG. Ze względu na tę kompetencję SK taka interpretacja relacji pomiędzy prawem krajowym a wspólnotowym wciąż nie zadowalała Trybunału Sprawiedliwości w Luksemburgu. Ten bowiem w 1978 roku, sprawie Simmenthal v. Komisja, uznał wyraźnie, że zgodnie z zasadą pierwszeństwa prawa wspólnotowego następuje automatyczne uchylenie sprzecznych z tym prawem aktów prawa krajowego. Ponadto Trybunał zaznaczył, że wykluczone jest przyjmowanie przez parlament państwa członkowskiego nowych ustaw niezgodnych z prawem wspólnotowym.

Kolejnym ważnym wyrokiem był ten z 8 czerwca 1984 roku w sprawie Granital (nr 170/84). Sąd Konstytucyjny wskazał, że należy domniemywać zgodności prawa wspólnotowego z prawem wewnętrznym, a preferowaną metodą jest tu prowspólnotowa interpretacja prawa krajowego.

W razie sprzeczności, której nie da się usunąć w ten sposób, normy prawa wspólnotowego mają pierwszeństwo – bez względu na czas wprowadzenia – i są stosowane przez sądy powszechne i administracyjne. Badanie zgodności przepisów krajowych z rozporządzeniem EWG należy do kompetencji sądów właściwych do stosowania tych przepisów także wówczas, gdy w państwie istnieje odrębne sądownictwo konstytucyjne.

Orzeczenie to uważa się za przełomowe w kwestii zbliżenia stanowisk Sądu Konstytucyjnego i Trybunału Sprawiedliwości, przyznano w nim bowiem pierwszeństwo każdemu prawu wspólnotowemu w stosunku do prawa krajowego. Zbliżenie nie było jednak pełne, gdyż SK poczynił pewne zastrzeżenia. Stwierdził mianowicie, że art. 11 Konstytucji Republiki Włoskiej tworzy dwie bariery dla ograniczenia suwerenności państwa. Są to podstawowe zasady porządku konstytucyjnego (przede wszystkim demokratyczna, republikańska forma rządów, która zgodnie z art. 139 Konstytucji nie może zostać zmieniona) oraz niezbywalne prawa człowieka.

W kolejnych latach była kontynuowana linia orzecznictwa, według której zasada pierwszeństwa prawa unijnego nie jest bezwarunkowa, a granicą, po przekroczeniu której Sąd Konstytucyjny przyznaje sobie prawo do interwencji, jest naruszenie przez prawo międzynarodowe fundamentalnych zasad włoskiego porządku prawnego lub niezbywalnych praw człowieka.

Znalazła ona wyraz w takich orzeczeniach jak: Fragd z 1989 roku, Giampaolo z 1991 roku oraz Zerini z 1994 roku. W tym ostatnim możemy przeczytać:

Istotnie, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału, że normy wyprowadzone z aktów normatywnych Wspólnoty Europejskiej nie mogą stanowić parametru w orzeczeniach podlegających kompetencji Trybunału, chociaż mogą odbiegać od krajowych norm rangi konstytucyjnej (pod warunkiem, że nie zawierają fundamentalnych zasad lub niezbywalnych praw człowieka).

Zasadniczo włoski porządek prawny w coraz większym stopniu otwiera się na prawo europejskie, przesuwając granice możliwej, dopuszczalnej ingerencji prawa UE. Należy w tym kontekście odnotować fakt zwrócenia się w roku 2008 włoskiego Sądu Konstytucyjnego po raz pierwszy z pytaniem prejudycjalnym do Trybunału Sprawiedliwości. Decyzja ta odebrana została jako ważny krok w kierunku ustanowienia wzmocnionej współpracy pomiędzy obiema instytucjami.

Rumunia

Źródła prawa w Rumunii

Konstytucja Rumunii stanowi nadrzędne prawo w stosunku do pozostałych aktów normatywnych (art. 1). Poza tym do źródeł prawa można zaliczyć ustawy (art. 73):

  • konstytucyjne – na mocy których wprowadzane są poprawki do ustawy zasadniczej,
  • organiczne – regulujące kwestie ważne z punktu państwowego, np. granice,
  • zwykłe – regulujące pozostałe sprawy, których nie obejmują ustawy organiczne.

W stosunku do ustaw charakter wykonawczy mają rozporządzenia i uchwały, które wydawane są przez rząd (art. 108). Z kolei prezydent w ramach własnych kompetencji wydaje dekrety wymagające zgody ze strony premiera w postaci kontrasygnaty (art. 100).

Rumunia również zobowiązuje się do przestrzegania umów międzynarodowych w dobrej wierze (art. 11). Umowy międzynarodowe ratyfikowane w drodze ustawy stanowią część wewnętrznego porządku prawnego. W przypadku prawa unijnego art. 148 konstytucji stanowi, że:

W następstwie przystąpienia, postanowienia traktatów założycielskich Unii Europejskiej, jak też pozostałe uregulowania wspólnotowe o charakterze obowiązującym mają pierwszeństwo wobec sprzecznych z nimi ustaw narodowych, stosownie do ustaleń zawartych w akcie przystąpienia do Unii.

Innymi słowy, prawo unijne stoi nad ustawą krajową w przypadku sprzeczności, jednak konstytucja wciąż pozostaje prawem nadrzędnym.

Odmienne zdanie TSUE

W drugiej połowie maja 2021 roku Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) wydał wyrok dotyczący kilku połączonych spraw. Orzeczenie TSUE jest odpowiedzią na wnioski rumuńskich sądów, które zwróciły się do Trybunału w trybie prejudycjalnym, który pozwala orzec TSUE w sprawie wykładni prawa Unii lub ważności aktów przyjętych przez instytucje unijne.

Pytania prejudycjalne dotyczyły reformy systemu sądownictwa w Rumunii, m.in. jego organizacji, systemu odpowiedzialności dyscyplinarnej sędziów i prokuratorów, odpowiedzialności majątkowej państwa oraz odpowiedzialności osobistej sędziów w następstwie pomyłki sądowej. Wspomniana reforma jest monitorowana na poziomie unijnym w ramach mechanizmu współpracy i weryfikacji, który został utworzony decyzją 2006/928 w związku przystąpieniem Rumunii do UE.

Trybunał orzekł, że decyzja 2006/928 i sprawozdania sporządzone na jej podstawie przez Komisję Europejską są aktami przyjętymi przez instytucję Unii i mogą podlegać wykładni ma podstawie art. 267 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE). Co więcej, zdaniem TSUE, decyzja wchodzi w zakres stosowania traktatu o przystąpieniu, ponieważ stanowi środek przyjęty na podstawie aktu przystąpienia, który wiąże Rumunię od dnia jej przystąpienia do Unii.

TSUE zakwestionował także działalność specjalnej sekcji posiadającej wyłączną właściwość w zakresie ścigania przestępstw popełnionych przez sędziów i prokuratorów.

Z punktu widzenia analizy dotyczącej kwestii prawo unijne czy prawo krajowe istotny jest punkt 5, w którym TSUE stwierdził, że:

W piątej kolejności Trybunał orzekł, że zasada pierwszeństwa prawa Unii stoi na przeszkodzie uregulowaniu krajowemu rangi konstytucyjnej pozbawiającemu sąd niższego szczebla prawa do niestosowania, z mocy własnych uprawnień, przepisu krajowego wchodzącego w zakres stosowania decyzji 2006/928 i sprzecznego z prawem Unii. Trybunał przypomniał, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem skutki powiązane z zasadą pierwszeństwa prawa Unii wiążą wszystkie organy państwa członkowskiego, czemu nie mogą stanąć na przeszkodzie przepisy wewnętrzne dotyczące określenia właściwości sądów, w tym również przepisy rangi konstytucyjnej.

Tym samym TSUE uznał, że zgodnie z zasadą prymatu prawa unijnego sądy krajowe są zobligowane do odstąpienia od stosowania krajowych regulacji, które są niezgodne z prawem UE niezależnie od tego, czy są to przepisy rangi ustawowej, czy konstytucyjnej. Jest to zatem potwierdzenie orzecznictwa Trybunału, które zostało w tym zakresie rozpoczęte już w roku 1964 w sprawie Costa przeciwko E.N.E.L. Przypomnijmy, że zasada pierwszeństwa prawa wspólnotowego nie wywodzi się z unijnych traktatów, a jest wynikiem orzecznictwa Trybunału.

Rumuński Sąd Konstytucyjny: konstytucja nadrzędnym prawem

Inne zdanie dotyczące relacji prawa unijnego z krajowym zaprezentował rumuński odpowiednik Trybunału Konstytucyjnego. Sąd Konstytucyjny Rumunii pełni funkcję gwaranta nadrzędności konstytucji (art. 142). Do jednej z jego kompetencji należy orzekanie o zgodności z konstytucją traktatów lub innych umów międzynarodowych (art. 146).

8 czerwca 2021 roku SK wydał wyrok dotyczący ustroju sądów, w którym uznał za niekonstytucyjne przepisy, które zostały wprowadzone w okresie pandemii. COVID-19.

Warto też wspomnieć, że wyrok Sądu Konstytucyjnego był reakcją na zastosowanie się przez jeden z krajowych sądów do orzeczenia TSUE. Sąd apelacyjny w Pitești – jeden z sądów krajowych, które skierowały do TSUE pytania prejudycjalne – zdecydował, że zgodnie z orzeczeniem TSUE specjalna sekcja posiadająca wyłączną właściwość w zakresie ścigania przestępstw popełnionych przez sędziów i prokuratorów, nie jest już właściwa do prowadzenia dochodzenia w przedstawionej jej sprawie. W związku tym sąd apelacyjny w Pitești odmówił rozwiązania sprawy do czasu wyznaczenia nowego prokuratora do prowadzenia dochodzenia.

Po pierwsze, Sąd Konstytucyjny uznał, że sekcja prokuratury ponosząca odpowiedzialność za prowadzenie dochodzeń dotyczących przestępstw popełnionych w ramach wymiaru sprawiedliwości jest zgodna z przepisami krajowymi w zakresie rządów prawa oraz spełnia warunki wymienione w orzeczeniu przez TSUE.

Po drugie, Sąd Konstytucyjny uznał, że sędzia krajowy na mocy art. 148 konstytucji jest uprawniony do pominięcia każdego przepisu prawa krajowego (niższego rzędu niż konstytucja), który jest sprzeczny z prawem UE. Jednocześnie jednak, powołując się jeszcze raz na art. 148, Sąd Konstytucyjny orzekł, że prawo unijne nie stoi ponad konstytucją.

Ostatecznie Sąd Konstytucyjny stwierdził, że zobowiązanie Rumunii przez TSUE do odstąpienia od stosowania regulacji sprzecznych z prawem UE stoi w niezgodzie z konstytucją, ponieważ sprawozdania mechanizmu współpracy i weryfikacji opracowane na podstawie decyzji 2006/928 nie stanowią norm prawa europejskiego, które sąd powinien stosować w pierwszej kolejności, pomijając normę krajową.

Sąd Konstytucyjny w orzeczeniu podkreślił, że decyzja 2006/928 jest prawnie wiążąca, lecz sprawozdania powstające na jej podstawie mają charakter zaleceń.

Komisja Europejska odnotowała wyrok Sądu Konstytucyjnego w raporcie poświęconym ocenie stanu praworządności w Rumunii. W dokumencie wyrażono obawy dotyczące m.in. przewidywalności oraz stabilności prawodawstwa.

Podsumowanie

Przedstawiona przez Patryka Jakiego mapa ukazuje kraje o zróżnicowanej praktyce orzecznictwa konstytucyjnego w odniesieniu do kształtu relacji prawa unijnego i krajowego, a w szczególności zależności i hierarchii pomiędzy prawem unijnym i konstytucjami. W przypadku m.in. Czech i Niemiec sądy orzekały w sprawie konkretnych wyroków TSUE wykraczających poza przynależny mu zakres kompetencyjny (ultra vires), w odróżnieniu od polskiego Trybunału Konstytucyjnego, który w październikowym wyroku orzekł o niekonstytucyjności zawartej we wniosku określonej wykładni przepisów prawa pierwotnego Unii Europejskiej.

Nie dotarliśmy do żadnego orzeczenia europejskich sądów konstytucyjnych, które w analogiczny sposób badałyby konstytucyjność bądź to samych przepisów traktatowych Unii, bądź ich wykładni. Analiza orzecznictwa (Litwa, Hiszpania, Włochy) wskazuje także na praktykę prowadzenia dialogu sądowego pomiędzy sądami a samym TSUE. Przypomnijmy, że w przypadku analizowanego październikowego wyroku polski Trybunał nie zdecydował się – pomimo apelu ze strony Rzecznika Praw Obywatelskich – na wystosowanie pytania prejudycjalnego do TSUE.

Przytoczona mapa zestawia więc ze sobą nieporównywalne przypadki orzeczeń europejskich sądów konstytucyjnych w kontekście październikowego wyroku TK.

Byłaby ona adekwatna jedynie w kontekście innych orzeczeń TK (K 18/04, P 37/05 czy K 32/09), w ich przypadku bowiem faktycznie mamy do czynienia z analogicznym kontekstem spraw, jak również wyciąganymi konkluzjami, które sprowadzają się do prymatu polskiej konstytucji z prawem unijnym.

Biorąc to pod uwagę, oceniamy wypowiedź Patryka Jakiego jako manipulację.

*Jeśli znajdziesz błąd, zaznacz go i wciśnij Ctrl + Enter

Podobał Ci się artykuł? Pomóż nam dzielić się prawdą!

Możesz śmiało rozpowszechniać ten artykuł na swojej stronie internetowej. Pamiętaj o podaniu źródła. Sprawdź jak możesz udostępniać.

Wpłać darowiznę i działaj z nami!

lub