Od 2009 roku Polska jest sygnatariuszem dyrektywy unijnej, która zakłada możliwość wsparcia dla rozwoju zielonej energii w przypadku osiągnięcia wymogu 15 proc. udziału OZE w 2020 roku. Końcowy udział zużytej energii ze źródeł odnawialnych oblicza się na podstawie zużytej energii brutto w ciepłownictwie, chłodnictwie i transporcie. W przypadku paliw transportowych założono 10 proc. udziału biopaliw.

Gdy okazało się, że Polska może mieć problem, aby osiągnąć postawiony cel 15 proc., 20 lutego 2015 roku uchwalono ustawę o OZE, która wprowadzała nową formę wsparcia opartą na systemie aukcyjnym. System miał zapewnić konkurencyjność na młodym rynku OZE, co miało poskutkować lepszą wydajnością oraz korzystniejszymi cenami energii.

Dodatkowym środkiem zaradczym miał być system FIT/FIP, który polega na umożliwieniu sprzedaży niewykorzystanej energii do sieci elektrycznej po stałej cenie zakupu. Osoby, które wytworzyły 500 kW energii, są objęte systemem FIT (feed-in-tariff) i otrzymują uprawnienie do zawierania umów sprzedaży energii po stałej cenie, która stanowi 90 proc. ceny referencyjnej (maksymalna cena w zł za 1 MWh, za jaką może zostać w danym roku kalendarzowym sprzedana przez wytwórców w drodze aukcji energia elektryczna z odnawialnych źródeł energii). Osoby, które wytworzyły od 500 kW do 2.5 MW, są objęte systemem FIP (feed-in-premium), który gwarantuje pokrycie 90 proc. wartości tzw. ujemnego salda (różnica między ogłoszoną dla danej instalacji ceną referencyjną a rynkową średnią wartością sprzedaży energii elektrycznej). Jest to szczególnie korzystne, gdy średnia cena rynkowa jest niższa od ceny referencyjnej.

Następnie w roku 2018 uchwalono ustawę o zmianie ustawy o OZE, która wprowadziła do systemu aukcyjnego tzw. regułę wymuszania konkurencji. Według niej aukcje nadal wygrywają uczestnicy, którzy zaoferują najniższą cenę sprzedaży energii, jednakże tym razem nie mogą one przekroczyć 100 proc. wartości lub ilości określonej w ogłoszeniu o aukcji. Uczestnicy aukcji nie mogą także przekroczyć 80 proc. ilości energii elektrycznej objętej wszystkimi złożonymi ofertami. W ten sposób wyeliminowano możliwość wygrania aukcji przez wszystkich jej uczestników. NIK ocenia te rozwiązania jako „istotne przyspieszenie”, jednocześnie podkreśla, że ich ocena będzie możliwa dopiero za kilka lat, jako że „początkowy etap implementacji” nie przebiegł zbyt pomyślnie. Podczas wcielania ustawy w życie ministerstwo dokonało wielu znaczących uchybień, które wymieniamy i omawiamy poniżej.

1. Brak bieżącej informacji o podstawowych parametrach aukcyjnych

System ogłoszeń aukcyjnych jest dość nieprzejrzysty ze względu na brak informacji o ilości oraz cenie podstawowej sprzedawanej energii z danego źródła. W tej sprawie minister wydawał akty prawne z dwu- lub nawet ośmiomiesięcznym opóźnieniem pomimo terminów określonych w ustawie. Zdarzyło się także, że cena referencyjna obowiązywała przez 7–8 miesięcy zamiast przez cały rok (okresy od 15 maja 2019 do listopada 2019 roku oraz od 24 kwietnia 2020 do grudnia 2020 roku). Skutkowało to tym, że prezes Urzędu Regulacji Energii nie mógł wydać zaświadczeń potrzebnych przedsiębiorcom do rozliczeń w omawianym wcześniej systemie FIT/FIP.

2. Niewydanie trzech aktów wykonawczych regulujących działalność prosumentów i spółdzielni energetycznych

Niestety przez ponad 22 miesiące (do zakończenia kontroli) w ministerstwie nie uzgodniono treści rozporządzeń, co ma być spowodowane zbyt późnym podjęciem prac. Najwyższa Izba Kontroli wezwała ministra Michała Kurtykę do niezwłocznego wydania tych trzech rozporządzeń na podstawie art. 4 ust. 14 i art. 38c ust. 14 ustawy o OZE oraz na podstawie art. 9 ust. 4a Prawa energetycznego.

3. Brak notyfikacji środka pomocowego dla instalacji hybrydowych i zmodernizowanych

Pomimo że w ustawie o OZE przewidziano pomoc dla właścicieli instalacji hybrydowych i zmodernizowanych, ostatecznie nie mogli oni skorzystać z tego wsparcia. Co prawda minister składał w tej sprawie wniosek do Komisji Europejskiej (KE), jednakże na skutek wielu uwag odroczono jego rozpatrzenie do 1 marca 2020 roku. Następnie w marcu 2020 roku specjalnie powołana grupa robocza przedstawiła ministrowi swoje zalecenia w sprawie przepisów o modernizacji. Prace miały być kontynuowane w 2021 roku, jednakże tak się nie stało. Na skutek braku notyfikacji KE właściciele zmodyfikowanych instalacji nie mogli uczestniczyć w aukcjach.

4. Brak całościowej analizy funkcjonowania rynku OZE

NIK obarcza ministra odpowiedzialnością za niewypracowanie systemu cyklicznego i spójnego monitorowania produkcji energii z OZE, barier dla rozwoju czystej energii. Minister miał czerpać informacje o trudnej sytuacji OZE z doraźnych działań takich jak opiniowanie projektów ustaw przedstawianych przez ministerstwo. Zamiast kompleksowej analizy szef ministerstwa zlecał cząstkowe opracowania, które dotyczyły wybiórczej grupy uczestników na tym rynku. Brak rozeznania w sytuacji doprowadził do dalszych zaniedbań opisanych w raporcie.

5. Niesporządzanie bądź sporządzanie niezgodnie z przepisami prawa i z opóźnieniem informacji z przeglądu funkcjonowania mechanizmów i instrumentów wspierających wytwarzanie energii elektrycznej z OZE

NIK tłumaczy, że minister nie publikując przeglądu w terminie, nie spełnił swoich obowiązków określonych w art. 217 ustawy o OZE, a także ustaleń przyjętych w dyrektywie KE. Pierwszy termin przypadał na 31 grudnia 2017 roku, a drugi na 31 grudnia 2020 roku. Ostatecznie przegląd za lata 2017–2018 został oddany w formie niepełnej i znacznie opóźnionej (29 kwietnia 2020 roku), co powinno nastąpić wcześniej ze względu na przygotowywaną nowelizację i wymogi dyrektywy Komisji Europejskiej. 

Następny przegląd za lata 2016–2020 został opublikowany w styczniu 2021 roku i podawał same dane statystyczne na temat FIT/FIP, aukcji oraz instalacji prosumenckich. W przeglądzie tym nie oceniono efektywności instrumentów wsparcia ze strony państwa oraz nie zawarto propozycji ich modyfikacji. 

Sytuacja ta powtórzyła się, gdy sprawozdanie za lata 2017–2018 trafiło do KE cztery i pół miesiąca po dopuszczalnym terminie, czyli 15 maja 2020. Nie poinformowano o efektach usuwania barier regulacyjnych dla rozwoju OZE. Nie określono efektywności systemu aukcyjnego i FIT/FIP. Napisano za to o środkach prawnych usprawniających dystrybucję energii bez informacji technicznej o możliwości przyłączania. Wbrew wcześniejszym ustaleniom nie podano informacji o deficycie (lub nadwyżce) energii za lata 2019 i 2020, podając tylko dane z roku 2018. 

6. Brak rzetelnej ewaluacji ex post ustawy o inwestycjach, połączonej z badaniem wpływu elektrowni wiatrowych na zdrowie i funkcjonowanie człowieka, w celu zaproponowania zmiany zasad lokowania elektrowni wiatrowych, tzw. zasady 10H

Zasada 10H stanowi o tym, że elektrownia wiatrowa o mocy ponad 40 kW nie może stać bliżej budynków mieszkalnych niż dziesięciokrotność jej wysokości. Odległość jest także wymagana w przypadku lasów chronionych. 

Kryterium odległości było krytykowane przez osiemnastu inwestorów, którzy zażądali odszkodowań po wejściu w życie ustawy o inwestycjach. Dziewięciu z nich oszacowało łączne straty na 5 327 353,1 tys. zł (w różnych walutach na koniec 2020). 

Zdaniem NIK minister powinien przeprowadzić analizę zasadności reguły 10H ze względu na powstawanie luki przyłączeniowej, straty na rynku inwestycyjnym i hamowanie rozwoju OZE ogółem. Nie podjął on również analizy dotyczącej tego, jak przepisy nowej ustawy wpływają na rynek pracy czy handel urządzeniami do budowy elektrowni wiatrowych.

7. Niewykonanie szacowania wpływu zmian proponowanych w ustawie o inwestycjach na finanse publiczne, dochody i wydatki Jednostek Samorządu Terytorialnego

Ustawa o inwestycjach zmieniła sposób naliczania podatku od nieruchomości w przypadku elektrowni wiatrowych. Nowa definicja prawna umożliwiła naliczanie podatku nie tylko od części budowlanych, lecz także od części wcześniej uznawanych za techniczne. W ten sposób opodatkowano całość urządzenia łącznie z turbiną. Nie dokonano oceny, jak nowa ustawa wpłynie na finanse Jednostek Samorządu Terytorialnego, pomimo że ustawa o finansach publicznych ściśle tego wymagała.

.

Artykuł powstał w ramach projektu „Fakty w debacie publicznej”, realizowanego z dotacji programu „Aktywni Obywatele – Fundusz Krajowy”, finansowanego z Funduszy EOG.