Spór o praworządność

Przytoczony przez posła art. 7 Traktatu o Unii Europejskiej dotyczy stwierdzenia przez Radę ryzyka poważnego naruszenia przez państwo członkowskie wartości Unii, takich jak: poszanowanie godności osoby ludzkiej, wolności, demokracji, państwa prawnego, jak również poszanowania praw człowieka, w tym praw osób należących do mniejszości.

Wspomniany artykuł stał się przedmiotem sporu między UE a polskim rządem. 20 grudnia 2017 roku Komisja Europejska postanowiła wszcząć procedurę w sprawie praworządności w Polsce, argumentując to brakiem poszanowania dla zasad państwa prawa. KE zwracała szczególną uwagę na stan polskiego wymiaru sprawiedliwości. Ponadto w ramach swoich kompetencji „strażniczka traktatów” postanowiła pozwać Polskę przed Trybunał Sprawiedliwości UE za naruszenie zasady niezawisłości sędziowskiej, które wynikało z uchwalonej wcześniej ustawy o Sądzie Najwyższym.

Istotne napięcia w sprawie praworządności pojawiły się w roku 2019. W styczniu Parlament Europejski przyjmując rezolucję, poparł propozycję KE, która zakłada, że od 2021 roku wypłata unijnych funduszy będzie powiązania z przestrzeganiem praworządności.

Ostatecznie, w dniach 17-21 lipca 2020 roku w trakcie szczytu Rady Europejskiej przywódcy państw ustalili m.in. wysokość Wieloletnich Ram Finansowych na lata 2021-2027. W konkluzjach postanowień szczytu znalazły się dwa punkty poświęcone praworządności, z których wynikało, że ma zostać ustanowiony mechanizm ws. praworządności (inny niż przewidziany w art. 7), który łączyłby wypłaty z kasy unijnej z przestrzeganiem zasad państwa prawa przez kraje członkowskie.

Abstrahując od wypowiedzi członków obozu rządzącego na temat WRF, sprawdźmy, co o praworządności i ewentualnym utworzeniu mechanizmu „pieniądze za praworządność” mówiła Służba Prawna Rady.

Powrót do roku 2014

W marcu 2014 roku Komisja Europejska wydała komunikat w sprawie „Nowych ram na rzecz umocnienia praworządności”. Na ich podstawie miał wejść w życie mechanizm, który umożliwi zaradzenie przyszłym zagrożeniom dla praworządności w państwach członkowskich, zanim zostaną spełnione warunki uruchomienia art. 7 TUE. Jak podkreślają autorzy, celem przedsięwzięcia jest wypełnienie luki w przepisach, a nie alternatywa dla art. 7 TUE.

Zgodnie z przedłożoną propozycją to Komisja miałaby stwierdzać, czy istnieje „systemowe zagrożenie dla praworządności”. Taka ocena, którą Komisja podawałaby do wiadomości publicznej, mogłaby zachęcić dany kraj członkowski do podjęcia dialogu w celu próby rozwiązania problemu w zadowalający sposób. Przy wystąpieniu obiektywnych dowodów na istnienie systemowego zagrożenia i nierozwiązaniu sytuacji Komisja wydawałaby „zalecenie w sprawie praworządności” skierowane do danego państwa członkowskiego i wyznaczyła w nim termin rozwiązania wskazanych nieścisłości. Dopiero w przypadku, gdy owo zalecenie by nie poskutkowało, KE mogłaby rozważyć wszczęcie procedury na mocy art. 7 TUE.

Przedłożonym zmianom przyjrzała się Służba Prawna, czyli jednostka składająca się z prawników, której zadaniem jest wsparcie Rady Europejskiej, Rady Unii Europejskich i ich organów przygotowawczych w zapewnianiu legalności i jakości redagowania aktów. We współpracy z innymi działami przyczynia się ona do wskazywania rozwiązań poprawnych prawnie i akceptowalnych politycznie. W tym celu wydaje opinie z zachowaniem całkowitej bezstronności – ustnie lub pisemnie, na wniosek Rady lub z własnej inicjatywy – w każdej kwestii natury prawnej. W maju 2014 roku Służba wydała opinię prawną dotyczącą „Nowych ram na rzecz praworządności”. Podstawą do rozważań stała się zasada przyznania wyznaczająca zakres kompetencji UE. Unia działa bowiem wyłącznie w takim zakresie, na jaki przyzwoliły państwa członkowskie. Natomiast wszelkie kompetencje nieprzyznane Unii w Traktatach należą do państw członkowskich.

Kluczowe stwierdzenie w sprawie nowego mechanizmu Komisji padło w pkt. 24:

Innymi słowy, Służba Prawna Rady stwierdziła, że nowy mechanizm wykracza poza zasadę przyznania, a co za tym idzie – jest bezprawny. Jednocześnie jednostka unijna zaznacza, że istnieją możliwości, które pozwoliłby na wzmocnienie przestrzegania zasady praworządności, jednak leży to w gestii państw członkowskich, a nie instytucji unijnej, jaką jest Rada.

Nowy raport Służby

W listopadzie 2018 roku Służba po raz drugi wydała opinię prawną w zakresie zagadnienia praworządności i rozszerzania procedury poza art. 7 TUE. Publikacja opinii była związana z posiedzeniem grupy roboczej ad hoc ws. Wieloletnich Ram Finansowych, która debatowała nad propozycją KE, na mocy której wypłaty pieniędzy z budżetu unijnego miałyby zostać powiązane z przestrzeganiem zasady rządów prawa.

Opublikowana wersja dokumentu nie zawiera jednak najważniejszej części, a mianowicie analizy prawnej problemu. W tej sprawie interweniował francuski prawnik specjalizujący się prawie europejskim – prof. Laurent Pech. Jego prośba została odrzucona. Decyzję tę  tłumaczono m.in. tym, że publikacja dokumentu w całości mogłaby mieć niekorzystny wpływ na negocjacje, utrudniając wewnętrzne dyskusje Rady na temat zmian proponowanych przez KE. Do tekstu całej opinii prawnej dotarł polski europoseł Jacek Saryusz-Wolski, który udostępnił jej tekst na swoim koncie na Twitterze.

Opinia prawna Służby Prawnej Rady UE z 25.10.2018

link > https://t.co/ElF8zRkLii

stanowiąca c.d. przywoływanej uprzednio opinii z 27.05.2014 nr 10296/14

dot. proj KE rozporządzenia ws warunkowania budżetu tzw praworządnością
mówi o jego bezprawnej sprzeczności z Traktatem
⬇️ pic.twitter.com/IBUEemunxq

— Jacek Saryusz-Wolski (@JSaryuszWolski) November 26, 2020

Kluczowy dla analizy wypowiedzi posła Radosława Fogla jest punkt 34 opinii, który mówi, że proponowany mechanizm warunkowości nie może zostać uznany za niezależny sam w sobie oraz autonomiczny od procedury zawartej w art. 7 TUE, ponieważ jego cele i zamierzone skutki stosowania nie są wyodrębnione i mogą się nakładać z istniejącą procedurą przewidzianą w Traktatach.

Co więcej, Służba w punkcie 13 stwierdza, że skoro art. 7 TUE sam w sobie nie przewiduje podstaw do rozwijania zawartej w nim procedury, to takiej zmiany nie można wprowadzać (bądź też modyfikować) za pomocą prawa wtórnego, tj. rozporządzeń, dyrektyw lub decyzji. W świetle powyższych faktów wypowiedź rzecznika PiS Radosława Fogla uznać należy za prawdziwą.