Kontekst wypowiedzi

Marcin Horała był 11 lipca gościem programu „Kawa na Ławę” na antenie TVN24 wraz z innymi politykami: Katarzyną Lubnauer (Koalicja Obywatelska), Włodzimierzem Czarzastym (Nowa Lewica), Arturem Dziamborem (Konfederacja), Krzysztofem Hetmanem (Polskie Stronnictwo Ludowe) oraz Marcinem Ociepą (Porozumienie). Rozmowa dotyczyła głównie planowanych przez Prawo i Sprawiedliwość zmian na polskim rynku medialnym. Poruszono także problemy dotykające stację TVN i TVN24. Drugiej z nich pod koniec września wygasa koncesja na nadawanie, a Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji od 17 miesięcy nie wydała zgody na jej przedłużenie. Politycy opozycyjni są przekonani, że te zdarzenia to plan partii rządzącej, która chce osłabić nieprzychylne jej media.

Na początku lipca grupa posłów Prawa i Sprawiedliwości zgłosiła projekt nowelizacji ustawy o radiofonii i telewizji, który wywołał duże poruszenie w świecie medialnym. Według zwolenników projektu (do których należy Horała) ma on uporządkować dotychczasowe przepisy i przeciwdziałać próbom wpływu na polski rynek medialny ze strony zagranicznego kapitału spoza Unii Europejskiej oraz wrogich nam państw. Przeciwnicy podnoszą głosy krytyki, przekonując, że reforma ta stanowić będzie dla obozu rządowego narzędzie do walki z nieprzychylnymi mu mediami. Niedawno na naszym portalu publikowaliśmy analizę tej ustawy oraz ewentualnych konsekwencji, które mogą czekać TVN.

Marcin Horała podkreślił, że proponowane zmiany są wzorowane na standardach europejskich. Jego zdaniem bardzo podobne przepisy antykoncentracyjne obowiązują już we Francji, Niemczech i Austrii, gdzie prawo ogranicza dostęp kapitału spoza Unii Europejskiej do rynku medialnego w danym państwie.

Co zakłada projekt ustawy?

Projekt zakłada zmiany w art. 35 ustawy o radiofonii i telewizji, który reguluje zasady przyznawania koncesji na nadawanie programów radiowych i telewizyjnych. Kluczowe w kontekście niniejszej analizy są przepisy zawarte w ust. 2 i 3, które omawiają kwestie przyznawania koncesji podmiotom z udziałem kapitału zagranicznego lub mającym swoją siedzibę poza granicami Polski.

W obecnym brzmieniu ustawa o radiofonii i telewizji nie nakłada żadnych restrykcji pod kątem przyznawania koncesji dla podmiotów, których siedziba znajduje się w państwie członkowskim Europejskiego Obszaru Gospodarczego (państwa członkowskie Unii Europejskiej + Norwegia, Islandia i Liechtenstein). W art. 35 ust. 3 możemy przeczytać:

Obecnie, na podstawie art. 35 ust. 2, koncesja może być udzielona podmiotom z udziałem kapitału zagranicznego w sytuacji, gdy:

• udział kapitału zagranicznego nie przekracza 49 proc. kapitału zakładowego spółki,
• osobami uprawnionymi do reprezentowania lub prowadzenia spraw spółki albo członkami zarządu spółki są w większości osoby posiadające obywatelstwo polskie i stałe miejsce zamieszkania w Polsce, 
• udział głosów osób zagranicznych i spółek zależnych w zgromadzeniu wspólników lub w walnym zgromadzeniu nie przekracza 49 proc., 
• osoby zagraniczne nie dysponują bezpośrednio lub pośrednio większością przekraczającą 49 proc. głosów w osobowej spółce handlowej,
• członkami rady nadzorczej spółki są w większości osoby posiadające obywatelstwo polskie i stałe miejsce zamieszkania w Polsce.

W przypadku gdyby którykolwiek z tych warunków został złamany, KRRiT nie tylko może nie udzielić koncesji, ale ma również prawo odebrać ją stacji, która przestała je spełniać.

Tymczasem projekt ustawy, który zgłosili posłowie Prawa i Sprawiedliwości, zakłada dodanie kilku dodatkowych ustępów w art. 35. Przede wszystkim zaplanowano zmianę w ust. 2 pkt 1 poprzez zapis stwierdzający, że:

Ponadto projekt zakłada zmianę art. 35 ust. 3, który przedtem definiował przypadki, w których koncesja może być udzielana spółkom mającym siedzibę na terenie Europejskiego Obszaru Gospodarczego. Po zmianach ustęp miałby brzmieć następująco:

Oznacza to, że spółki lub osoby z kapitałem zagranicznym, które chcą starać się o koncesję w Polsce, musiałyby nie tylko spełnić warunek posiadania siedziby lub miejsca zamieszkania na terenie Europejskiego Obszaru Gospodarczego, lecz także nie będą mogły być zależne od osoby zagranicznej, której siedziba znajduje się w państwie spoza tego obszaru. 

Poselski projekt przewiduje ponadto dodanie ust. 4 do art. 35, który reguluje funkcjonowanie spółek spełniających nowe wymogi – odtąd byłyby one traktowane jako podmioty polskie, ale zachowano by zastrzeżenie, że funkcjonowanie art. 35 nie może prowadzić do dyskryminacji podmiotów polskich w stosunku do osób zagranicznych.

Zaproponowana nowelizacja przewiduje także okres 6 miesięcy, w ciągu których posiadające koncesję osoby zagraniczne oraz spółki, do których stosują się nowe przepisy, muszą dostosować swoją strukturę kapitałową oraz swoje umowy i statuty, tak aby mieściły się one w nowych przepisach.

Nowe przepisy mają głównie na celu ograniczenie wpływu kapitału zagranicznego na polski rynek, m.in. poprzez limity uniemożliwiające takim spółkom pozyskiwanie koncesji, jeśli większość ich kapitału, udziałów lub wspólników ma siedzibę bądź pochodzi z państwa, które nie należy do Europejskiego Obszaru Gospodarczego. Warto te pomysły porównać z przepisami obowiązującymi w innych państwach. Marcin Horała porównał proponowany projekt do przepisów antykoncentracyjnych, które istnieją we Francji, Niemczech oraz Austrii, dlatego to właśnie im się przyjrzymy.

Wolność mediów w Polsce

Według raportu opublikowanego w 2015 roku przez Centrum Monitoringu Pluralizmu i Wolności Mediów (Centre for Media Pluralism and Media Freedom, CMPF) polski rynek medialny przed sześcioma laty był zagrożony w sferze pluralizmu – szczególnie z powodu koncentracji krzyżowej (wskaźnik ryzyka – 88 proc.). Jak czytamy, w polskim prawie brakowało praw i regulacji przeciwdziałających temu procederowi. Oznacza to, że spółki medialne mogły bez problemu występować o koncesje na wiele różnych form przekazu i docierać do wielu odbiorców. Koncentracja kapitału również była dość dużym zagrożeniem – autorzy raportu wskazują na to, że cztery duże spółki audiowizualne kontrolowały 95 proc. swojej części rynku, cztery największe radia – 78 proc., natomiast cztery największe grupy prasowe odpowiadały za ok. 70 proc. przekazu.

Kolejnym dużym problemem polskiego rynku medialnego był bardzo niski poziom umiejętności korzystania z mediów i edukacji medialnej w naszym społeczeństwie – ryzyko oszacowano na aż 83 proc.

Według Reporterzy Bez Granic Polska w 2021 roku uplasowała się na 64. miejscu w rankingu wolności mediów (na ok. 180 państw) z wynikiem 28,84 pkt. Głównym problemem i zagrożeniem, na które zwracają uwagę twórcy zestawienia, to plan repolonizacji mediów sugerowany przez partię rządzącą. Zdaniem autorów niesie to ryzyko cenzurowania części mediów, co może osłabić zarówno wolność, jak i pluralizm polskiego rynku medialnego. W stosunku do ubiegłego roku zanotowaliśmy spadek o dwa miejsca.

Francja

Rynek medialny we Francji

Francja jest państwem wyjątkowo przywiązanym do idei wolności słowa oraz pluralizmu w mediach – takie wnioski możemy wyciągnąć z lektury raportu przygotowanego przez Instytut Staszica. Francuskie prawodawstwo przewiduje wiele mechanizmów zabezpieczających rynek medialny przed koncentracją kapitału w rękach pojedynczych osób (fizycznych lub prawnych) oraz monopolizacji tego obszaru. Przejawia się to zarówno w regulacjach odnoszących się do instytucji francuskich, jak i wobec kapitału zagranicznego.

Z raportu Instytutu Staszica możemy dowiedzieć się, jak ewoluowały te przepisy. W sierpniu 1946 roku weszło w życie zarządzenie mówiące o tym, że wydawca nie może kierować ani być właścicielem więcej niż jednego tytułu, a także nie może łączyć funkcji dyrektora agencji informacyjnej, agencji reklamowej czy też przedsiębiorstwa przemysłowego. Dodatkowo w 1984 roku określono limit 15 proc. całkowitego nakładu prasy codziennej narodowej i 15 proc. regionalnej, jaki może posiadać jedno przedsiębiorstwo, lub 10 proc. dla całkowitego nakładu dzienników.

Przepisy antykoncentracyjne

Współczesne regulacje antykoncentracyjne zapisane są w artykułach 39, 40 i 41 francuskiej ustawy audiowizualnej o wolności przekazu z 1986 roku. Były one modyfikowane wielokrotnie (największe zmiany miały miejsce w 2004 i 2009 roku), a ostatnią nowelizację przeprowadzono w roku 2016.

Szczególnie duże ograniczenie we własności instytucji medialnych i limity dotyczące ich funkcjonowania możemy zauważyć w kontekście telewizji – art. 39 przewiduje, że osoba fizyczna lub prawna nie może posiadać (bezpośrednio lub pośrednio) więcej niż 49 proc. kapitału lub prawa głosu w spółce posiadającej koncesję na ogólnokrajowy naziemny program telewizyjny, którego oglądalność przekracza 8 proc. całkowitej oglądalności telewizyjnej. Na tym ograniczenia się nie kończą – ustawa przewiduje, że właściciel licencji na krajową telewizję naziemną, której odbiór przekracza wspomnianą granicę w wysokości 8 proc., nie może posiadać, bezpośrednio lub pośrednio, więcej niż 33 proc. kapitału lub prawa głosu w spółce mającej licencję na nadawanie programu niemającego ogólnokrajowego zasięgu.

Przepisy bardzo mocno regulują też regionalny rynek medialny, co sprawia, że osoba posiadająca koncesję na naziemną telewizję cyfrową, obejmującą dany obszar nadawania, nie ma możliwości wejścia w posiadanie kolejnej koncesji tego samego typu na tym samym obszarze. Dodatkowo art. 41 przewiduje, że osoba, która posiada już jedną lub więcej nieogólnokrajowych naziemnych cyfrowych koncesji telewizyjnych, nie może wejść w posiadanie kolejnej koncesji tego typu, jeżeli spowodowałoby to, że łączna publiczność programów objętych tymi koncesjami przekraczałaby 12 mln mieszkańców.

W ustawie dodano jeszcze specjalny zapis pozwalający na kontrolowanie rynku mobilnego i telewizji dostępnej na telefonach i urządzeniach z dekoderem. Według art. 41 jedna osoba fizyczna lub prawna nie może posiadać jednej lub więcej licencji, dla których zgromadzona potencjalna widownia przekraczałaby 20 proc. potencjalnej widowni dostępnej dla wszystkich podmiotów publicznych lub prywatnych, mających licencje na tego typu telewizję.

Francuska ustawa o wolności przekazu reguluje także funkcjonowanie radia, np. w art. 41 znajdziemy zapis, według którego – w przypadku radia naziemnego analogowego – osoba fizyczna lub prawna, posiadająca jedną lub więcej licencji do nadawania, nie może zgromadzić, bezpośrednio lub pośrednio, dostępu do ponad 150 mln słuchaczy. Żadna osoba nie ma również możliwości wejścia w posiadanie jednego lub kilku koncesji, dzięki którym mogłaby mieć dostęp do odbiorców w liczbie przekraczającej 20 proc. potencjalnych odbiorców zgromadzonych łącznie przez wszystkich radiowych operatorów publicznych lub prywatnych.

W ustawie znajdziemy także limity nałożone na wydawców prasy codziennej i gazet. Jedna osoba prawna lub fizyczna nie ma możliwości, bezpośrednio lub pośrednio, posiadać kontroli nad codziennymi publikacjami drukowanymi o charakterze informacyjnym (politycznym lub ogólnym), których zasięg przekraczałby 30 proc. nakładu ogólnokrajowego wszystkich takich publikacji na terenie Francji. Warto zaznaczyć, że ingerencji w wielkość i strukturę kapitałową przedsiębiorstw medialnych poddawane są tylko wydawnictwa prasy informacyjnej, informacyjnych portali internetowych oraz nadawcy radiowi i telewizyjni. Nie formułuje się żadnych ograniczeń wobec wydawców pism rozrywkowych czy specjalistycznych.

Koncentracja krzyżowa

Na tym przepisy antykoncentracyjne we francuskim prawie się nie kończą. Oprócz regulacji dotyczących poszczególnych mediów (telewizji, gazet, radia) ustawa o wolności przekazu wprowadziła jeszcze mechanizmy zapobiegające tzw. koncentracji krzyżowej, czyli jednoczesnemu kontrolowaniu różnych typów mediów przez jedną osobę. Mechanizm ten został dobrze opisany w raporcie polskiej Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji.

Oznacza to, że na podstawie art. 41-1 francuskiej ustawy żadna nowa koncesja w wymiarze ogólnokrajowym nie może zostać udzielona osobie, która:

• posiada jedną lub więcej naziemnych telewizji cyfrowych, których zasięg geograficzny wynosi 4 mln mieszkańców,
• posiada jedną lub więcej koncesji radiowych, których zasięg ludnościowy wynosi 30 mln mieszkańców,
• jest wydawcą lub kontroluje jedną lub więcej gazet drukowanych o charakterze informacyjnym, których udział w ogólnokrajowym nakładzie wynosi ponad 20 proc.

Podobne przepisy stosowane są również na szczeblu regionalnym i lokalnym (art. 41-2). W tym przypadku żadna nowa koncesja na wybranym terenie nie zostanie udzielona osobie, która:

• posiada jedną lub więcej koncesji na nadawanie telewizji cyfrowej (ogólnokrajowej lub nie),
• posiada jedną lub więcej koncesji na rozpowszechnianie programów radiowych (ogólnokrajowych lub nie), których liczba potencjalnych odbiorców przekracza 10 proc. potencjalnych odbiorców wszystkich rozgłośni tego typu na danym obszarze,
• jest wydawcą lub kontroluje co najmniej jedną codzienną publikację drukowaną o charakterze informacyjnym, o zasięgu ogólnokrajowym lub nie, a wydawaną na danym terenie.

Przepisy przeciwko kapitałowi zagranicznemu

We francuskiej ustawie o wolności przekazu znajdziemy również konkretne zapisy dotyczące ograniczeń, na jakie natkną się zagraniczne podmioty chcące operować na francuskim rynku medialnym. Zakazy dotyczą jednak tylko radia, telewizji oraz dzienników – czasopisma rozrywkowe i specjalistyczne są wyłączone z tych ograniczeń, prawdopodobnie przez dość znikomy wpływ na opinię publiczną. Dzięki tej możliwości na francuskim rynku z powodzeniem funkcjonują lub funkcjonowały: niemiecki Bertelsmann, brytyjskie EMAP (choć zostało sprzedane Włochom) czy włoskie Mondadori (sprzedane w 2019 roku grupie Reworld Media).

Ograniczenia własności precyzuje szczególnie art. 40, w którym stwierdzono, że żaden cudzoziemiec (będący osobą fizyczną lub prawną) nie może posiadać więcej niż 20 proc. kapitału spółki lub prawa głosu w spółce posiadającej licencję na nadawanie naziemnego sygnału radiowego lub telewizyjnego w języku francuskim. Przez cudzoziemca i osobę zagraniczną rozumie się tutaj: 

• osoby fizyczne o obcym obywatelstwie,
• spółki, których większościowy kapitał nie należy do francuskich osób fizycznych lub prawnych,
• stowarzyszenia, których kierownictwo ma obce obywatelstwo.

Kolejne zapisy ograniczające cudzoziemców na francuskim rynku medialnym znajdziemy w ustawie z 1 sierpnia 1986 roku w sprawie zmiany porządku prawa prasowego. Zgodnie z art. 7 ogranicza się obecność kapitału zagranicznego w wydawnictwie publikującym francuskojęzyczną prasę informacyjną lub serwis informacyjny online do 20 proc. udziału w kapitale zakładowym lub praw głosu. Ponadto art. 8 tej ustawy kategorycznie zabrania każdej firmie wydawniczej czerpania bezpośrednio (jak i pośrednio) funduszy oraz korzyści od obcego rządu.

Warto jednak zaznaczyć, że wspomniane ograniczenia zabraniające cudzoziemcom posiadania więcej niż 20 proc. kapitału spółki lub prawa głosu (zarówno w przypadku radia, telewizji, jak i dzienników informacyjnych) nie obowiązują nadawców i usługodawców, których kapitał lub udział w prawie głosu należy, w wysokości co najmniej 80 proc., do nadawców publicznych w państwach członkowskich Rady Europy i których udział w kapitale i w prawie głosu publicznego radia i publicznej telewizji francuskiej jest co najmniej na poziomie 20 proc. (np. France Télévisions, Radio France).

Organ regulacyjny

Nad przestrzeganiem powyższych przepisów we Francji czuwa Naczelna Rada Audiowizualna (Conseil supérieur de l’audiovisuel, CSA). Na mocy art. 17 ustawy o wolności przekazu organ ten ma dostęp do konkretnych instrumentów umożliwiających kontrolę i dbanie o pluralizm oraz wolność słowa na rynku medialnym. CSA przysługuje m.in. prawo pełnienia funkcji arbitra w przypadku zgłoszenia przez nadawcę, dostawcę lub operatora usług sporu dotyczącego dystrybucji usług radiowych, telewizyjnych lub VoD (w tym warunków technicznych i finansowych), o ile istnieje domniemanie naruszenia wymienionych w ustawie kilkunastu podstawowych wartości, wsród których znalazły się m.in. pluralizm opinii, różnorodność programu, niedyskryminacyjne warunki udostępniania programu lub kontraktowe relacje między nadawcą a dystrybutorem.

W takich sytuacjach arbiter ma od 2 do 4 miesięcy na wysłuchanie obu stron i wydanie rozstrzygnięcia w sprawie. Przewodniczący CSA na podstawie ustawy ma prawo nawet do zmiany zapisów koncesyjnych (czyli zmiany uprawnień zarówno w kwestii nadawania, jak i rozprowadzania programu). Ponadto, jeśli przyczyny konfliktu mogą spowodować ograniczenie oferty usług komunikacji elektronicznej, CSA musi poprosić o opinię regulatora rynku telekomunikacyjnego (ARCEP), natomiast jeśli zaistnieje podejrzenie, że sprawa może naruszyć przepisy Kodeksu Handlowego, CSA zwraca się do Urzędu ds. Konkurencji.

CSA przysługuje jeszcze drugi przydatny instrument kontrolny, a mianowicie prawo do informacji (na podstawie art. 38 ustawy o wolności przekazu). Oznacza ono, że każda osoba fizyczna lub prawna, która nabywa 10 proc. lub więcej kapitału bądź prawa głosu na walnym zgromadzeniu spółki działającej na podstawie koncesji medialnych, ma obowiązek poinformowania o tym fakcie CSA w okresie jednego miesiąca.

Własność mediów we Francji

Francuskie prawo, a mianowicie art. 40, 41 i 42 ustawy o wolności przekazu, dopuszcza każdą formę własności mediów, z wyjątkiem partyjnej własności mediów elektronicznych. Jako przykładowych i potencjalnych nadawców wymienia się nadawców prywatnych, stowarzyszenia, związki zawodowe i organizacje społeczne oraz nadawców publicznych.

Ponadto, w świetle prawa, struktura kapitałowa podmiotów medialnych musi być jawna. Według art. 3 ustawy w sprawie zmiany porządku prawa prasowego, publikowane są nazwiska wydawców od 10 proc. udziałów, a współnadawców od 5 proc. Art. 35 ustawy o wolności przekazu zabrania z kolei procederu „pożyczania” cudzego nazwiska (lub użyczania swojego nazwiska komuś) przy składaniu wniosku o licencję dla mediów elektronicznych.

Raport Instytutu Staszica wymienia jednak potencjalne problemy targające francuskim rynkiem medialnym pomimo restrykcyjnych przepisów antykoncentracyjnych. Niezależnie od licznych zapisów dotyczących koncentracji kapitału można wyróżnić kilka bardzo dużych firm rozwijających się w granicach prawa. Francuzów może niepokoić to, że wielkie grupy medialne są w większości zależne od kapitału ich właścicieli, których działalność jest skoncentrowana w innych dziedzinach gospodarki niż media, przez co naciski ze strony właścicieli na osiąganie satysfakcjonujących ich wyników finansowych mogą zagrozić pluralizmowi mediów. Ponadto aktualna koncentracja kapitału jest niepokojąca także ze względu na wchodzenie właścicieli w relacje z politykami (poprzez sytuacje nieformalne, ale także poprzez zlecenia rządowe, które są dla biznesu francuskiego szczególnie lukratywne).

Fundacja Acrimed (Action-Critique-Medias) zajmująca się we Francji obserwowaniem i oddolną kontrolą rynku medialnego opublikowała w 2017 roku raport, w którym donosi, że istnieje mała grupa osób kontrolujących znaczącą część przedsiębiorstw medialnych. Są to:

• Grupa Bolloré (oprócz rynku medialnego prowadząca międzynarodową działalność biznesową, głównie na terenie Afryki – przemysł papierniczy, tworzyw sztucznych, samochodowy, plantacje),
• Grupa medialna Lagardère Active (skupiona na mediach rozrywkowych i sportowych),
• Grupa Bouygues (posiadająca największy prywatny kanał TF1),
• Grupa Altice (właściciel grupy NextRadioTV i opiniotwórczego dziennika „Libération”),
• Grupa Dassaulta (właściciel „Le Figaro”),
• Grupa Le Monde (właściciel wielu tytułów ogólnoinformacyjnych, m.in. „Le Monde”, „Huffington Post”, „Télérama”, „Courrier International”),
• Grupa LVMH (oprócz mediów, w tym dziennika „Le Parisien”, właściciel marki torebek Louis Vuitton),
• Grupa Amaury (działająca w branży sportowej),
• Grupa Bertelsmann France (francuska filia niemieckiej grupy).

Wolność mediów we Francji

Według raportu przygotowanego w grudniu 2016 roku przez Centrum na rzecz pluralizmu w mediach i wolności mediów (Centre for Media Pluralism and Media Freedom) wolność francuskiej prasy nie była zagrożona na żadnej z czterech osi badanych przez centrum: pluralizmu mediów, podstawowej ochrony i regulacji, inkluzywności społecznej oraz niezależności politycznej. 

W kwestii podstawowej ochrony oraz regulacji rynku medialnego Francja wypadła dość dobrze, szczególnie na polu ochrony prawa do informacji oraz niezależności i skuteczności autorytetu medialnego. Trochę słabiej natomiast państwo prezentuje się w kwestii ochrony wolności wypowiedzi oraz możliwości docierania do społeczeństwa zarówno tradycyjnych, jak i internetowych mediów, a także profesjonalizmu dziennikarskiego (wciąż jednak znajdują się one w sferze małego ryzyka).

Na większy problem możemy natknąć się, gdy spojrzymy na kryterium pluralizmu mediów. Autorzy raportu zwracają uwagę, że nawet pomimo licznych regulacji Francji nie udało się uniknąć horyzontalnej koncentracji mediów, co może okazać się zagrożeniem. Jako przykład przytacza się dzienniki, ponieważ na tym rynku są to cztery gazety: „Le Figaro” (23,91 proc. udziału w rynku), „Le Monde” (20,58 proc.), „L’Equipe-Edition Générale” (17,18 proc.) i „Aujourd’hui en France” (10,68 proc.), które trafiają do łącznie 72 proc. potencjalnych odbiorców na rynku. Dobrze państwo wypadło natomiast w przypadku transparentności własności spółek medialnych.

Francja odnotowała korzystny wynik również w odniesieniu do politycznej niezależności, autorzy raportu upatrują niewielkie zagrożenie jedynie w autonomii redakcji, głównie przez brak regulacji i zabezpieczeń dających swobodę przy wybieraniu i zwalnianiu redaktorów naczelnych. We wszystkich pozostałych kategoriach (kontrola polityczna, demokratyzacja, wsparcie dla sektora medialnego, niezależności zarządzania) Francja wypadła bardzo bezpiecznie.

Ostatnią kategorią była inkluzywność społeczna, w której Francja również nie wypadła słabo. Niepokój może budzić jedynie utrudniony dostęp do mediów i wyrażania w nich swojego głosu przez grupy marginalizowane. Docenić należy bardzo dobry dostęp do mediów regionalnych i lokalnych, a także dostępność środków przekazu dla osób z niepełnosprawnościami.

Warto dodać, że według innej analizy, przygotowanej przez Reporters Without Borders, Francja zajęła w 2021 roku 34 miejsce (na 180 państw) w rankingu wolności mediów z wynikiem 22,60 pkt. W poprzednim roku (2020) Francja znalazła się na tym samym miejscu, mimo że uzyskała mniej negatywnych punktów. Na podium znalazły się: Norwegia, Finlandia i Szwecja. Jako jeden z głównych problemów we Francji wymieniono przemoc i trudności dotykające dziennikarzy chcących relacjonować protesty i strajki uliczne. Zdaniem RSF dziennikarze są w takich sytuacjach ograniczani oraz represjonowani przez policję.

Niemcy 

Ograniczenia dla kapitału zagranicznego w Niemczech

Jak wynika z art. 53 niemieckiego traktatu o mediach, koncesja na nadawanie dla prywatnego medium może zostać przydzielona wyłącznie osobie fizycznej lub prawnej, która ma miejsce zamieszkania w Niemczech bądź innym państwie członkowskim Unii Europejskiej lub Europejskiego Obszaru Gospodarczego. Przepis ten jest analogiczny w stosunku do obecnych rozwiązań panujących w Polsce.

Ponadto zgodnie z art. 55 niemieckiego rozporządzenia w sprawie handlu zagranicznego (AWV) nabycie udziałów w krajowym przedsiębiorstwie powyżej określonego progu przez udziałowca spoza Unii Europejskiej lub Europejskiego Stowarzyszenia Wolnego Handlu (EFTA) może stanowić naruszenie porządku publicznego lub bezpieczeństwa Republiki Federalnej Niemiec, innego państwa członkowskiego Unii Europejskiej lub interesów samej UE. W takim przypadku kontroli dokonuje Federalne Ministerstwo Gospodarki i Technologii.

Z art. 56 wynika, że wspomniane progi udziału w prawach głosu nabywcy wynoszą: 10, 20 lub 25 proc. Zgodnie z art. 55a do firm z branży medialnej odnosi się próg 10 proc.

Rozporządzenie definiuje firmy z branży medialnej jako przedsiębiorstwa, które „przyczyniają się do kształtowania opinii publicznej i charakteryzują się szczególną aktualnością oraz szerokim oddziaływaniem”. Definicja ta jest stosunkowo szeroka, można zatem do niej zaliczyć de facto każdy środek przekazu.

10-procentowy udział w prawach głosu – oprócz przedsiębiorstw medialnych – dotyczy też innych branż z tzw. sektorów strategicznych. Zaliczają się do nich m.in. operatorzy infrastruktury krytycznej (dostarczający wodę, żywność czy energię), w tym twórcy wykorzystywanego przez nią oprogramowania, producenci urządzeń technicznych stosowanych w celu realizacji prawnie przewidzianych środków monitorowania telekomunikacji, a także dostawcy usług niezbędnych do zapewnienia wolności od ingerencji i funkcjonalności państwowej infrastruktury łączności.

Nowy próg został wprowadzony w grudniu 2018 roku, na mocy nowelizacji rozporządzenia AWV. W tym samym akcie prawnym media zostały uznane za część sektora strategicznego. Jak wskazano w uzasadnieniu dla zmiany przepisów, celem regulacji jest zapewnienie wszystkim akcjonariuszom tzw. mniejszości blokującej, pozwalającej zapobiec działaniom grupy posiadającej większość głosów. Według ustawodawcy ma to szczególne znaczenie w przypadku spółek związanych z obronnością oraz przy nabywaniu udziałów w spółkach, które obsługują ważną pod względem bezpieczeństwa infrastrukturę cywilną lub świadczą usługi z nią związane. Zaliczenie mediów do sektorów strategicznych uzasadniono m.in. koniecznością przeciwdziałania dezinformacji płynącej z zagranicy. Jak czytamy w uzasadnieniu:

Zaostrzenie przepisów miało związek m.in. z planowanym przejęciem 20 proc. udziałów niemieckiego operatora systemu przesyłowego 50Hertz przez państwową firmę z Chin. Jeszcze w 2018 roku transakcja nie wchodziła w zakres kontroli Federalnego Ministerstwa Gospodarki i Technologii, ponieważ udział w prawach głosu wynosiłby poniżej 25 proc. Aby zapobiec transakcji, rząd Niemiec nabył 20 proc. udziałów w przedsiębiorstwie. Następnie obniżono ogólne progi międzysektorowej kontroli inwestycji, która ma miejsce zawsze, gdy cudzoziemiec spoza UE lub spoza EFTA nabywa prawa głosu w spółce krajowej, do 10 proc.

Zgodnie z art. 55 niemieckiego traktatu o mediach wniosek o koncesję na nadawanie musi zawierać nazwę i adres wnioskodawcy, informacje o treści programów, kategorię programów, czasu trwania programów, technologii transmisji i planowanego obszaru dystrybucji. W razie potrzeby organ nadający koncesję może jednak zażądać innych dokumentów, w tym opisu bezpośrednich i pośrednich udziałów w przedsiębiorstwie, a także stosunków kapitałowych i praw głosu zarówno w firmie wnioskującej, jak i w spółkach z nią powiązanych.

Niemiecki sposób na koncentrację mediów

Jak wskazuje dr hab. Marta Jas-Koziarkiewicz, medioznawczyni z Uniwersytetu Warszawskiego, przy przyznawaniu koncesji mediom większe znaczenie niż rozkład kapitału wewnątrz spółki ma udział w rynku i przeciwdziałanie osiągnięciu dominującej pozycji opiniotwórczej. Głównymi kryteriami są wysokość obrotów przedsiębiorstw medialnych oraz wielkość publiczności, do której trafia przekaz. W art. 35-38 ustawy o zwalczaniu ograniczeń konkurencji wskazane zostały warunki fuzji przedsiębiorstw prasowych. Granice wspólnych obrotów przedsiębiorstw zainteresowanych fuzją lub przejęciem, w zależności od obszaru operowania, zostały wyznaczone do 500 mln euro w skali międzynarodowej, a w przypadku fuzji przedsiębiorstw w skali krajowej jedno z nich może mieć obroty do 50 mln euro, a drugie – do 17,5 mln euro. Zezwolenie na przeprowadzenie połączenia wydaje Federalny Urząd Kartelowy.

Przepisy dotyczące ograniczenia dominującej pozycji opiniotwórczej zawiera natomiast traktat w sprawie radiofonii i telewizji. Podmiot uznaje się za posiadający zbyt duży wpływ na opinię publiczną, jeśli w danym roku osiąga oglądalność lub słuchalność na poziomie ponad 30 proc. dla wszystkich posiadanych przez siebie mediów, lub jeśli stacje radiowe i telewizyjne, których jest właścicielem lub współwłaścicielem, osiągnęły poziom 25 proc. oglądalności w danym roku i podmiot ten ma dominującą pozycję na rynku powiązanym z rynkiem mediów elektronicznych, np. rynek prasy codziennej, reklam radiowych itp.

Jeżeli jeden z tych warunków zostanie spełniony, to podmiot powinien:

• odsprzedać odpowiednią liczbę swoich udziałów, tak aby zredukować swój dominujący wpływ na opinię publiczną do poziomu poniżej 30 proc.,
• ograniczyć swoje wpływy na powiązanych rynkach (tak aby pozbyć się pozycji dominującej),
• podjąć działania mające na celu zapewnienie pluralizmu poprzez udostępnienie czasu antenowego niezależnej stronie trzeciej lub powołanie niezależnej rady programowej.

Przeciwdziałanie koncentracji krzyżowej

W niemieckim systemie prawnym na poziomie krajów związkowych wprowadzono także ograniczenia dotyczące koncentracji krzyżowej, czyli możliwości inwestowania przez przedsiębiorstwa prasowe w segment radiowy lub telewizyjny. Przykładowo w Północnej Nadrenii i Westfalii koncern z dominującą pozycją na rynku prasy codziennej lub magazynów nie może posiadać większościowych udziałów u żadnego nadawcy działającego na tym samym obszarze.

W wyniku tak prowadzonej polityki zachowania pluralizmu zewnętrznego rynku mediów w Niemczech od początku lat 90. przedsiębiorstwa niemieckie prowadzą intensywną ekspansję zagraniczną, inwestując głównie w otwierające się wówczas nowe rynki Europy Środkowo-Wschodniej, m.in. w Polsce. Jednocześnie w samych Niemczech na rynku medialnym dominuje kapitał rodzimy (dotyczy to zwłaszcza prasy i telewizji). Analitycy z Instytutu Staszica wyjaśniają, że fakt ten „należy tłumaczyć długim okresem kształtowania się przedsiębiorstw medialnych, a tym samym umocnienia ich pozycji na wewnętrznym rynku”.

W Niemczech na poziomie regionalnym (czyli landów) stopień koncentracji medialnej kontrolują tzw. krajowe urzędy ds. mediów (Landesmediananstalten), działające z mocy krajowych ustaw medialnych (Landesmediengesetze). Na poziomie federacji przeciwdziałaniem koncentracji medialnej zajmuje się powołana w 1997 roku Komisja do Badania Koncentracji w Dziedzinie Mediów (Kommission zur Ermittlung der Konzentration im Medienbereich, KEK). Instytucja, co trzy lata, publikuje raporty dotyczące aktualnego stanu koncentracji medialnej. 

Jak czytamy w najnowszym dokumencie, koncentracja na niemieckim rynku medialnym w największym stopniu dotyczy prasy codziennej. Prawie 80 proc. całego nakładu można przypisać przedsiębiorstwu Axel Springer SE, które w Niemczech, oprócz gazet „Bild” i „Die Welt”, jest również właścicielem m.in. stacji telewizyjnej Welt. KEK wskazuje jednak, że nie dostrzega na razie znaczących negatywnych skutków dla wielości opinii, wynikających z powiązań między prasą codzienną a telewizją ogólnokrajową, będących własnością tego koncernu.

Obok Axel Springer SE wśród najważniejszych niemieckich koncernów medialnych możemy wymienić również Gruner + Jahr GMBH (m.in. najpopularniejsza niemiecka telewizja komercyjna RTL, a także dzienniki regionalne), DVH Medien GMBH (m.in. dzienniki „Tagesspiegel” i „Die Zeit”), a także Dumont Mediengrupen (gazety regionalne). 

Wolność mediów w Niemczech

Według raportu Centre for Media Pluralism and Media Freedom ryzyko związane z pluralizmem mediów, podstawową ochroną i regulacjami, inkluzywnością społeczną oraz niezależnością polityczną w Niemczech było niskie bądź wręcz znikome. Wolność wypowiedzi (wskaźnik: 2 proc. ryzyka) jest gwarantowana przez konstytucję oraz Międzynarodowy Pakt Praw Obywatelskich i Politycznych i w raporcie nie wskazano na jakiekolwiek naruszenia. Jak czytamy, obywatele Niemiec mają prawo do środka odwoławczego w przypadku naruszenia ich wolności słowa (choć jak wskazują autorzy, pewne zagrożenie dla wolności wypowiedzi stwarza fakt, iż za przestępstwo uznaje się zniesławienie). Wolność informacji jest w Niemczech chroniona konstytucją, prawem krajowym oraz mechanizmami odwoławczymi w przypadku odmowy udzielenia informacji.

Zagrożenia dla standardów dziennikarstwa i ochrony dziennikarzy określono jako niskie (wskaźnik: 21 proc.). Dostęp do informacji jest stosunkowo nieograniczony. Niewielkie ryzyko dotyczyło również niezależności organów regulacyjnych. Jeśli chodzi o media publiczne, wskazano, że reprezentowana była w nich szeroka warstwa społeczeństwa, aby zapewnić pewien pluralizm opinii, niezależny od jakiejkolwiek scentralizowanej władzy. 

W rankingu Reporterzy bez granic Niemcy plasują się na 13. pozycji z wynikiem 15,24 pkt. W stosunku do ubiegłego roku nasz zachodni sąsiad spadł jednak o dwie pozycje. Autorzy raportu, pomimo ogólnej pozytywnej oceny niemieckiego systemu medialnego, wskazują na pewne zagrożenia, jak np. zmniejszający się pluralizm mediów ze względów ekonomicznych (zwłaszcza w przypadku gazet lokalnych), a także fakt, iż czasami dziennikarze są tam zastraszani, nękani, a nawet fizycznie atakowani przez ekstremistów i wrogich demonstrantów.

Austria 

Austriacki system medialny

Na przestrzeni lat dominująca role w przypadku telewizji zajmował publiczny nadawca Österreichischer Rundfunk (ORF), który posiada także kanały radiowe. Co ciekawe, dopiero w roku 2001 austriacki parlament uchwalił przepisy, na mocy których zezwolono operatorom prywatnym na uzyskanie licencji nadawania na poziomie lokalnym, regionalnym i krajowym, co tym samym teoretycznie miało położyć kres monopolowi ORF. Pierwszym prywatnym nadawcą stał się ATV w roku 2003.

Szacunki wskazują, że udział ORF w rynku telewizji satelitarnej zmniejsza się na przestrzeni lat. Jeszcze w roku 2002 stanowił ponad połowę rynku (54 proc.), tak dane z roku 2015 wskazują, że jest to już tylko 33 proc. Obecnie austriaccy odbiorcy najwięcej korzystają z mediów zagranicznych (niemieckojęzycznych). Prywatne stacje krajowe mają zdecydowanie mniejsze znaczenie (ich udział wynosi jedynie kilka procent), a wśród krajowych odbiorców nadal dominuje publiczny ORF. Biorąc jednak pod uwagę grupy stacji, to tuż za ORF (odpowiadającym za ⅓ rynku) plasują się dwa niemieckie koncerny: Pro7Sat1 Media SE (ok. 21 proc.) oraz Grupa RTL (ok. 13 proc.).

Kto może nadawać?

Podmiot ubiegający się o uzyskanie zgody na nadawanie sygnału z telewizji naziemnej lub satelitarnej musi zgłosić wniosek do podmiotu regulacyjnego (KommAustria), który podejmuje w tym zakresie decyzję (zgoda jest przyznawana na 10 lat). Zgodnie z § 10 i 11 ustawy o audiowizualnych usługach medialnych muszą zostać spełnione określone warunki. Paragraf 10 mówi, że dostawcy usług medialnych lub ich członkowie muszą być obywatelami Austrii, osobami prawnymi lub spółkami osobowymi prawa handlowego z siedzibą w kraju.

Istotnym zagadnieniem jest kwestia, jak należy interpretować siedzibę kraju. Z wyjaśnieniem przychodzi § 2, zgodnie z którym – co do zasady – za dostawcę usług medialnych z siedzibą w Austrii uznaje się podmiot, który faktycznie posiada swoją bazę na terenie Austrii, a decyzje redakcyjne są podejmowanie na jej terenie. Ustawa wymienia także inne możliwości.

Co jednak ważne, ustawa o radiofonii prywatnej stanowi, że osoby fizyczne oraz prawne z Europejskiego Obszaru Gospodarczego, są traktowane tak jak Austriacy (§ 5). Co więcej, maksymalny udział podmiotów zagranicznych (spoza EOG) w spółce zarówno dla telewizji, jak i radia określono na 49 proc. (§ 10 ustawy o medialnych usługach wizualnych). Warto podkreślić również fakt, że osoby prawne prawa publicznego (z wyłączeniem kościołów oraz Ministerstwa Obrony Narodowej w zakresie ustawowych zadań), partie polityczne, nadawcy publiczni oraz tego rodzaju podmioty zagraniczne nie mogą uzyskać licencji radiowej i telewizyjnej.

Regulacje przeciwdziałające koncentracji kapitału

Natomiast wspomniany § 11 stanowi, iż osoba fizyczna lub spółka osobowa może posiadać kilka koncesji na naziemną telewizję cyfrową, pod warunkiem że nie pokrywają się więcej niż z trzema obszarami objętymi koncesją.

Tym samym dochodzimy do przepisów antykoncentracyjnych. W Austrii zakazuje się oferowania programów telewizyjnych, jeżeli potencjalny nadawca przekracza jeden z wymienionych poniżej progów posiadania:

• radio – ponad 30 proc.ogólnokrajowego zasięgu,
• prasa codzienna – ponad 30 proc.ogólnokrajowego zasięgu,
• prasa tygodniowa – ponad 30 proc.ogólnokrajowego zasięgu,
• sieci kablowe – ponad 30 proc. ludności objętej sieciami kablowymi na terytorium federalnym.

Autorzy projektu Media Pluralism Monitor wskazują jednak, że de facto poziom koncentracji w Austrii jest jednym z wyższych w Europie, a jej wskaźnik szacuje się na ok. 80 proc. (od 72 do 89 proc. w zależności od medium). Problem ten dotyczy zarówno telewizji, jak i innych środków masowego przekazu. Na problem koncentracji zwracają również uwagę polskie badaczki z Uniwersytetu Warszawskiego Marta Jas-Koziarkiewicz oraz Ewa Stasiak-Jazukiewicz, które przywołują tym zakresie raport „Media ownership – Market realities and regulatory responses z 2016 roku”.

Wolność mediów w Austrii

Według raportu Centrum Monitoringu Pluralizmu i Wolności Mediów, opublikowanego w 2015 roku, zagrożenie dla pluralizmu mediów w Austrii plasuje się na poziomie średnim (wskaźnik na poziomie 38 proc.). Autorzy raportu wskazują na problemy dotyczące zarówno transparentności kapitału posiadania mediów, jak i koncentracji ośrodków medialnych (w skali ogólnokrajowej i krzyżowej). Problem z przejrzystością wynika z faktu, że – nawet pomimo przepisów nakazujących publikowanie co roku struktury i listy akcjonariuszy spółek medialnych – niektórzy inwestorzy oraz posiadacze pozostają nieznani.

Nadmierna koncentracja może wynikać m.in. z niezbyt restrykcyjnych regulacji. Spółki medialne mają prawo kontrolować wiele stacji radiowych oraz telewizyjnych, o ile ich zasięgi wzajemnie się nie pokrywają, co oznacza, że jedna spółka może działać na terenie całej Austrii. W raporcie zwrócono również uwagę na to, że cztery największe radia posiadają 93 proc. rynku, a w przypadku gazet jest to 81 proc.

Oprócz potencjalnych problemów dotykających pluralizmu mediów w Austrii autorzy dostrzegli także zagrożenia dla rynku medialnego płynące ze świata polityki. Polityczna niezależność austriackich mediów również została oceniona średnio (wskaźnik ryzyka – 41 proc.).

Natomiast według rankingu Reporterów bez Granic Austria plasuje się na 17. miejscu (z wynikiem 16,34 pkt) pod względem wolności mediów (rok wcześniej – 18. miejsce). Autorzy raportu zwracają uwagę na to, że w rządzącej w Austrii koalicji jest obecnie Partia Zielonych, której zależy na dbaniu o pluralizm mediów. Z drugiej jednak strony pandemia COVID-19 mogła odcisnąć się negatywnie na tym rynku, głównie przez to, że minister zdrowia prezentował istotne informacje tylko wybranym ośrodkom i stacjom, a spadek dochodów z reklam może zmusić spółki medialne do większej zależności od władz.