Kontekst wypowiedzi

Gośćmi programu Super Raport nadanego 23 sierpnia 2021 roku na kanale Super Expressu byli Krzysztof Śmiszek i Witold Waszczykowski. Głównym tematem była sytuacja na granicy polsko-białoruskiej, gdzie od kilkunastu dni, w okolicy miejscowości Usnarz Górny, obozuje grupa uchodźców pochodzących głównie z Afganistanu. Polska Straż Graniczna odmawia wpuszczenia ich na terytorium Polski, nie pozwalając także złożyć wniosków o ochronę międzynarodową. Polityk Lewicy stwierdził, że zgodnie z konstytucją oraz umowami międzynarodowymi (m.in. Konwencją genewską) każdy, kto zgłosi się na polską granicę i wyraźnie poprosi o ochronę międzynarodową, powinien zostać przyjęty. Nie oznacza to automatycznie przyznania tej ochrony, ale jest początkiem postępowania administracyjnego w tej sprawie. 

Konwencja genewska i zasada non-refoulement

Sporządzoną w Genewie dnia 28 lipca 1951 roku i przyjęta przez ONZ Konwencja dotyczącą statusu uchodźców jest podstawowym i najważniejszym aktem prawa międzynarodowego, dotyczącym uchodźców. W art. 1 ust. 2 zdefiniowano uchodźcę jako osobę, która:

Pierwotna wersja konwencji odnosiła się do problemu uchodźstwa w Europie po II wojnie światowej. W 1967 roku państwa-strony konwencji zdecydowały ją uzupełnić tzw. protokołem nowojorskim. Zniesiono w nim ograniczenia geograficzne oraz czasowe i przyjęto, że odtąd status uchodźcy będzie mogła uzyskać każda osoba, która opuściła swój kraj z obawy przed prześladowaniami, niezależnie od tego, kiedy wystąpiła taka sytuacja. Oba akty Polska ratyfikowała w 1991 roku.

Art. 31 Konwencji mówi o tym, że państwa nie będą nakładały kar za nielegalny wjazd lub pobyt na uchodźców przybywających bezpośrednio z terytorium, na którym ich życiu bądź wolności zagrażało niebezpieczeństwo, i weszli lub przebywają na ich terytorium bez zezwolenia, pod warunkiem że zgłoszą się bezzwłocznie do władz i przedstawią wiarygodne przyczyny swojego nielegalnego wjazdu lub pobytu. Państwa mogą nakładać jedynie niezbędne ograniczenia na poruszanie się takich uchodźców.

W Konwencji genewskiej wyrażona została zasada non-refoulement. Dotyczy ona zakazu wydalania lub zawracania uchodźców. Jest to jedna z najważniejszych instytucji prawa międzynarodowego, chroniących osoby prześladowane. Stanowi, że osoby, której odmówiono przyznania statusu uchodźcy, nie wolno deportować do kraju, w którym groziłoby jej niebezpieczeństwo prześladowania. Formułuje ją art. 33 Konwencji, który brzmi:

Od zasady tej przewidziane są dwa wyjątki (art. 33 ust. 2). Można ją uchylić w stosunku do uchodźcy, co do którego istnieją podstawy, aby uznać go za groźnego dla bezpieczeństwa państwa, w którym się on znajduje, lub który będąc skazanym prawomocnym wyrokiem za szczególnie poważne zbrodnie stanowi niebezpieczeństwo dla społeczeństwa tego państwa.

W myśl art. 32 Konwencji wydalić uchodźcę, legalnie przebywającego na terytoriach państwa, można tylko ze względu na bezpieczeństwo państwowe lub porządek publiczny. Wydalenie może nastąpić jedynie na podstawie decyzji podjętej zgodnie z przewidzianą przez prawo procedurą. O ile ważne powody bezpieczeństwa państwowego nie przemawiają przeciwko temu, uchodźcy powinno się zezwolić na przedstawienie dowodów na swoje usprawiedliwienie, złożenie odwołania i na posiadanie w tym celu przedstawiciela przed właściwymi władzami lub też przed osobą lub osobami specjalnie do tego wyznaczonymi przez właściwe władze.

Prawo Unijne

UE włączyła warunki kwalifikowania osób do ochrony międzynarodowej do własnego prawodawstwa, a nawet rozszerzyła to pojęcie dzięki utworzeniu dodatkowej kategorii osób korzystających z ochrony międzynarodowej, tj. osób korzystających z ochrony uzupełniającej. Ochrona uzupełniająca wprowadzona została w 2008 roku jako forma ochrony międzynarodowej dla osób, które nie otrzymały statusu uchodźcy, jednak wobec których zachodzą przesłanki udzielenia ochrony. Jest ona przyznawana w sytuacji, gdy powrót do kraju pochodzenia może narazić osobę na rzeczywiste ryzyko doznania poważnej krzywdy – m.in. nieludzkie bądź poniżające traktowanie, tortury albo znalezienie się na obszarze, na którym toczy się konflikt zbrojny.

Prawo do azylu jest zagwarantowane na mocy art. 18 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej, który odwołuje się do zasad Konwencji genewskiej. Art. 19 zakazuje wydaleń zbiorowych i chroni każdą osobę przed usunięciem, wydaleniem lub wydaniem w drodze ekstradycji do państwa, w którym istnieje poważne ryzyko, iż może być ona poddana karze śmierci, torturom bądź innemu nieludzkiemu lub poniżającemu traktowaniu albo karaniu.

Należy tutaj odnotować, że w terminologii międzynarodowej pojęcia „status uchodźcy” i „azyl” najczęściej oznaczają to samo, w prawie europejskim są to synonimy. W świetle polskiego prawa natomiast nie są to pojęcia tożsame. Azyl oznacza bowiem formę ochrony udzielaną cudzoziemcom w sytuacji, gdy jest to niezbędne do zapewnienia im bezpieczeństwa oraz gdy przemawia za tym ważny interes Rzeczypospolitej Polskiej. Ochrona taka ma charakter polityczny, jednak w praktyce nie jest w Polsce stosowana. 

Państwa członkowskie UE uzgodniły wspólną europejską politykę azylową, obejmującą też ochronę uzupełniającą i tymczasową. Wspólny europejski system azylowy składa się z wielu aktów prawnych, obejmujących wszystkie aspekty procesu przyznawania azylu. Jednym z głównych jest rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 26 czerwca 2013 r. nr 604/2013 w sprawie ustanowienia kryteriów i mechanizmów ustalania państwa członkowskiego odpowiedzialnego za rozpatrzenie wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej złożonego w jednym z państw członkowskich przez obywatela państwa trzeciego lub bezpaństwowca. Dokument jest również znany jako rozporządzenie Dublin III lub rozporządzenie dublińskie. Określa on zasady dotyczącego tego, który kraj unijny powinien rozpatrzyć wniosek cudzoziemca i ewentualnie, w razie uzasadnionej potrzeby, udzielić mu ochrony międzynarodowej. 

Najważniejsze regulacje rozporządzenia dublińskiego to:

• Jeśli wnioskodawca jest małoletni, odpowiedzialne za rozpatrzenie wniosku jest to państwo członkowskie, w którym legalnie przebywają rodzice lub (w przypadku ich braku) rodzeństwo tego małoletniego.
• Jeśli wnioskodawca ma w danym państwie członkowskim członka rodziny, któremu już udzielono ochrony międzynarodowej, odpowiedzialne za rozpatrzenie wniosku jest to państwo członkowskie.
• Jeśli wnioskodawca ma w danym państwie członkowskim członka rodziny, wobec którego toczy się postępowanie uchodźcze (nie wydano jeszcze wobec takiej osoby decyzji merytorycznej o udzieleniu/odmowie udzielenia ochrony), odpowiedzialne za rozpatrzenie wniosku jest to państwo członkowskie.
• Jeśli żadne z powyższych kryteriów dotyczących szeroko rozumianej jedności rodziny nie ma zastosowania, odpowiedzialne za rozpatrzenie wniosku jest to państwo, którego wizę, kartę pobytu lub inne zezwolenie na pobyt posiada wnioskodawca. Jeśli cudzoziemiec posiada kilka takich dokumentów wydanych przez kilka państw, odpowiedzialne za rozpatrzenie wniosku uchodźczego będzie to państwo, które wydało cudzoziemcowi najdłuższe zezwolenie na pobyt albo (jeśli są równej długości), którego zezwolenie wygasa później. To kryterium odpada w momencie, gdy zezwolenie na pobyt wygasło więcej niż na 2 lata, a wiza – więcej niż na 6 miesięcy przed złożeniem przez cudzoziemca wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej.
• Jeśli kryterium posiadania wizy/zezwolenia na pobyt nie może mieć zastosowania, tj. kiedy cudzoziemiec nielegalnie dostał się na terytorium UE, odpowiedzialne jest to państwo członkowskie, którego granicę cudzoziemiec nielegalnie przekroczył, chyba że wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej cudzoziemiec złożył po więcej niż 12 miesiącach od takiego nielegalnego wjazdu.
• Jeśli w powyższy sposób nie da się ustalić odpowiedzialności państwa członkowskiego za rozpatrzenie wniosku uchodźczego, odpowiedzialne będzie państwo, w którym cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej.

Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2013/32/UE z dnia 26 czerwca 2013 roku w sprawie wspólnych procedur udzielania i cofania ochrony międzynarodowej w motywie 25 preambuły mówi ponadto, że każdy wnioskodawca powinien mieć zapewniony skuteczny dostęp do procedur rozpatrywania wniosku o ochronę międzynarodową. Tę ogólną zasadę uszczegóławia art. 6 ust. 2 dyrektywy, który nakłada na państwa członkowskie obowiązek zapewnienia osobom zamierzającym wystąpić z takim wnioskiem możliwości jak najszybszego jego złożenia.

Konstytucja RP i prawo krajowe

W konstytucji kwestii cudzoziemców ubiegających się o azyl oraz status uchodźcy dotyczy art. 56. Mówi on, że:

Postępowanie w sprawie udzielenia ochrony międzynarodowej prowadzi się na zasadach określonych w ustawie z dnia 13 czerwca 2003 roku o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Jest ona udzielana osobom, które:

• spełniają warunki do nadania statusu uchodźcy,
• nie spełniają warunków do nadania statusu uchodźcy, ale kwalifikują się do uzyskania ochrony uzupełniającej.

Zgodnie z art. 13 ustawy status uchodźcy nadaje się cudzoziemcowi, jeżeli na skutek uzasadnionej obawy przed prześladowaniem w kraju pochodzenia z powodu rasy, religii, narodowości, przekonań politycznych bądź przynależności do określonej grupy społecznej nie może lub nie chce korzystać z ochrony tego kraju. 

Natomiast w myśl art. 15 cudzoziemcowi, który nie spełnia warunków do nadania statusu uchodźcy, udziela się ochrony uzupełniającej, w przypadku gdy powrót do kraju pochodzenia może narazić go na rzeczywiste ryzyko doznania poważnej krzywdy przez:

• orzeczenie kary śmierci lub wykonanie egzekucji,
• tortury, nieludzkie lub poniżające traktowanie albo karanie, 
• poważne i zindywidualizowane zagrożenie dla życia albo zdrowia wynikające z powszechnego stosowania przemocy wobec ludności cywilnej w sytuacji międzynarodowego lub wewnętrznego konfliktu zbrojnego.

Cudzoziemiec składa wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej do Szefa Urzędu do spraw cudzoziemców za pośrednictwem komendanta oddziału Straży Granicznej albo komendanta placówki Straży Granicznej. To szef urzędu jest organem uprawnionym do wydania decyzji o nadaniu albo odmowie nadania statusu uchodźcy, o udzieleniu ochrony uzupełniającej lub odmowie jej udzielenia oraz o pozbawieniu statusu uchodźcy lub ochrony uzupełniającej.

Złożeniu wniosku towarzyszą dodatkowe procedury (art. 30), takie jak:

• fotografowanie (obowiązkowe),
• pobieranie odcisków palców (obowiązkowe dla osób powyżej 14. roku życia),
• badania lekarskie i zabiegi sanitarne,
• szczegółowe sprawdzenie osoby (tylko w przypadkach uzasadnionych względami bezpieczeństwa porządku),
• indywidualna rozmowa dotycząca okoliczności wskazujących, które państwo będzie odpowiedzialne za rozpatrzenie wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej.

Wnioskodawca jest także informowany, na piśmie i w języku dla niego zrozumiałym, o zasadach i trybie postępowania w sprawie udzielenia ochrony międzynarodowej oraz o swoich prawach i obowiązkach wynikających z faktu złożenia wniosku, jak również o możliwości uzyskania pomocy socjalnej i medycznej oraz nieodpłatnej pomocy prawnej. Przyjęcie wniosku rozpoczyna procedurę rozpatrzenia wniosku. Na potwierdzenie tego faktu każda dorosła osoba otrzymuje dokument – tymczasowe zaświadczenie tożsamości cudzoziemca, które w okresie swojej ważności potwierdza tożsamość osoby i uprawnia osobę oraz małoletnie dzieci, których dane zostały tam wpisane, do pobytu na terytorium Polski.

Osoba, która złożyła wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej, może zostać zatrzymana, a następnie umieszczona w strzeżonym ośrodku lub w areszcie dla cudzoziemców na okres do 60 dni. Postanowienie w tej sprawie wydaje sąd (art. 89).

Dnia 20 sierpnia 2021 roku minister spraw wewnętrznych i administracji wydał rozporządzenie zmieniające wydane 13 marca 2020 roku rozporządzenie w sprawie czasowego zawieszenia lub ograniczenia ruchu granicznego na określonych przejściach granicznych. W ubiegłorocznym rozporządzeniu w katalogu osób, którym zezwolono na ruch osobowy na przejściach granicznych, nie uwzględniono uchodźców. Rozporządzenie z sierpnia bieżącego roku wprowadziło dodatkowo przepisy pozwalające, w przypadku ujawnienia takich osób na przejściu granicznym, na którym ruch graniczny został zawieszony lub ograniczony oraz poza zasięgiem terytorialnym przejścia granicznego, na zawrócenie ich do linii granicznej.

Rozwiązanie to spotkało się z krytyką ze względu na rangę aktu i sprzeczność jego postanowień z umowami międzynarodowymi, w tym Konwencją genewską. Zdaniem niektórych przedstawicieli środowiska prawniczego taka podstawa prawna jest wątpliwa, a prawo do azylu wciąż pozostaje nadrzędne.

Interwencja Rzecznika Praw Obywatelskich

Marcin Wiącek 20 sierpnia 2021 roku wystosował do Prezesa Rady Ministrów oficjalne wystąpienie, w którym stwierdził, że nieprzyjmowanie wniosków o ochronę międzynarodową od cudzoziemców przebywających w strefie przygranicznej w okolicach Usnarza Górnego stanowi naruszenie prawa. Zdaniem Rzecznika:

W wystąpieniu możemy przeczytać, że 19 sierpnia 2021 roku przedstawiciele Biura RPO przeprowadzili niezapowiedzianą wizytę w pobliżu miejscowości Usnarz Górny, gdzie przebywała grupa ok. 30 obywateli Afganistanu. Wśród nich są osoby deklarujące zamiar ubiegania się o ochronę międzynarodową na terytorium Polski. Deklaracje takie, w sposób jednoznaczny i wyraźny, zgłaszane były funkcjonariuszom Straży Granicznej w języku angielskim, w obecności przedstawicieli Biura RPO. Zdaniem RPO nie ma zatem wątpliwości, że między funkcjonariuszami Straży Granicznej a cudzoziemcami nie tylko dochodziło do interakcji, ale też funkcjonariusze SG wykonywali wobec cudzoziemców czynności służbowe, co z kolei uzasadnia opinię, że cudzoziemcy, nawet jeżeli nie wkroczyli na terytorium Polski, a jedynie próbowali tego dokonać, znajdowali się pod jurysdykcją polskiej Straży Granicznej.

Orzecznictwo Europejskiego Trybunału Praw Człowieka 

W ciągu ostatniego roku ETPC wydał dwa wyroki, które dotyczą problemów, jakie napotykają cudzoziemcy starający się złożyć wniosek o ochronę międzynarodową w naszym kraju. Pierwszym jest wyrok z 23 lipca 2020 roku w sprawie M.K. i inni przeciwko Polsce, dotyczący braku dostępu do procedury uchodźczej na granicy w Terespolu obywateli Rosji i narodowości czeczeńskiej. Trybunał jednogłośnie uznał naruszenie przez Polskę:

• art. 3 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka (EKPCz), z powodu odmowy cudzoziemcom dostępu do procedury azylowej i narażenia ich na ryzyko nieludzkiego i poniżającego traktowania oraz tortur w Czeczenii, a także w związku ze złym traktowaniem skarżących przez polskie władze podczas odprawy granicznej,
• art. 4 Protokołu nr 4 do EKPCz, ustanawiającego zakaz zbiorowego wydalania cudzoziemców, 
• art. 13 Konwencji w związku z art. 3 i art. 4 protokołu nr 4 do EKPCz, poprzez brak zapewnienia cudzoziemcom prawa do skutecznego środka odwoławczego,
• art. 34 EKPCz (prawo do skargi indywidualnej), poprzez ignorowanie zarządzonych wcześniej środków tymczasowych.

Trybunał podkreślił, że Straż Graniczna nie przeanalizowała indywidualnej sytuacji skarżących i odmawiając im prawa wjazdu, podjęła decyzje, które de facto prowadziły do zbiorowego wydalenia cudzoziemców. W opinii Trybunału działania Straży Granicznej były elementem szerszej polityki państwa polskiego, polegającej na nieprzyjmowaniu wniosków od osób ubiegających się o ochronę międzynarodową na przejściu granicznym w Terespolu.

Zwrócono uwagę, że jeśli państwo-strona Konwencji wydala cudzoziemca do państwa innego niż państwo pochodzenia, konieczne jest zbadanie sytuacji w państwie trzecim, gdyż może być tam narażony bezpośrednio lub pośrednio (poprzez kolejne wydalenie do państwa pochodzenia) na nieludzkie traktowanie. W państwie trzecim musi istnieć efektywny system azylowy, natomiast skarżący przedstawili poważne dowody na potwierdzenie zagrożenia nieludzkim traktowaniem w Czeczenii i na nieefektywność białoruskiego systemu azylowego.

W wyroku z 8 lipca 2021 roku w sprawie D.A. i inni przeciwko Polsce zwrócono uwagę na podobne naruszenia przepisów przez polskie służby. Wielokrotna odmowa dostępu do procedury azylowej na granicy polsko-białoruskiej naraziła syryjskich wnioskodawców na ryzyko tzw. łańcuchowego wydalenia (chain-refoulement) do Syrii oraz nieludzkie, poniżające traktowanie i tortury. Zbiorowe wydalenia cudzoziemców, z pominięciem zamiaru ubiegania się przez nich o ochronę międzynarodową, było elementem szerszej polityki Straży Granicznej.

Opinie prawne

Wydarzenia na polsko-białoruskiej granicy wywołały wiele komentarzy ze strony ekspertów z dziedziny prawa. Przedstawiamy niektóre z ich opinii. 

Adwokat Mikołaj Pietrzak, dziekan Okręgowej Rady Adwokackiej w Warszawie, w rozmowie z TOK FM stwierdził:

Zdaniem mec. Jacka Białasa z Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka to, co dzieje się pod Usnarzem Górnym, nie musiałoby oznaczać złamania Konwencji genewskiej, ale Białorusi nie można uznać za kraj bezpieczny dla migrantów:

Aleksandra Chrzanowska ze Stowarzyszenia Interwencji Prawnej w rozmowie z OKO.press stwierdziła:

W podobnym tonie wypowiedział się w rozmowie z Tok FM prof. Witold Klaus. Zwrócił on uwagę na fakt, że w świetle wyroków ETPCz Białoruś trudno uznać za państwo bezpieczne dla uchodźców, a działania polskiej Straży Granicznej określił jako „nielegalne”.