Wypowiedź

W dniu 2 marca 2021 roku w programie „Gość Wydarzeń” Radosław Fogiel stwierdził, że najważniejszym prawem w Polsce jest konstytucja, która stoi ponad prawem międzynarodowym. Ten stan rzeczy miał zostać stwierdzony przez Trybunał Konstytucyjny w 2005 roku.

Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 11 maja 2005 roku

Skład orzekający:

• Marek Safjan – przewodniczący,
• Jerzy Ciemniewski,
• Teresa Dębowska-Romanowska,
• Marian Grzybowski – sprawozdawca,
• Adam Jamróz,
• Wiesław Johann,
• Biruta Lewaszkiewicz-Petrykowska,
• Ewa Łętowska,
• Marek Mazurkiewicz,
• Andrzej Mączyński,
• Janusz Niemcewicz,
• Jerzy Stępień,
• Mirosław Wyrzykowski,
• Marian Zdyb,
• Bohdan Zdziennicki.

W wyroku z dnia 11 maja 2005 roku Trybunał orzekł, że traktat akcesyjny jako całość oraz poszczególne zaskarżone postanowienia traktatowe nie naruszają wskazanych przez wnioskodawców przepisów Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Traktat akcesyjny został podpisany w Atenach 16 kwietnia 2003 roku. W dniach 7 i 8 czerwca 2003 roku w Polsce odbyło się referendum, w którym większość głosujących opowiedziała się za przystąpieniem kraju do Unii Europejskiej. Na tej podstawie prezydent dokonał jego ratyfikacji. Od 1 maja 2004 roku Polska jest członkiem Unii Europejskiej.

Postępowanie przed Trybunałem Konstytucyjnym w sprawie konstytucyjności traktatu akcesyjnego i niektórych postanowień traktatów założycielskich zostało zainicjowane przez trzy grupy posłów. Zarzucając niezgodność przystąpienia Polski do Unii Europejskiej oraz kwestionowanych postanowień traktatowych z konstytucją, wnioskodawcy powoływali się liczne zasady i normy konstytucyjne, w tym na zasadę suwerenności narodu (art. 4 ust. 1 konstytucji) oraz nadrzędności Konstytucji RP w polskim porządku prawnym (art. 8 ust. 1 konstytucji). Wskazywali także na konstytucyjne granice przekazania „organizacji międzynarodowej lub organowi międzynarodowemu kompetencji organów władzy państwowej w niektórych sprawach” (art. 90 ust. 1 konstytucji), które, ich zdaniem, zostały przekroczone.

Uzasadniając orzeczenie o zgodności zakwestionowanych regulacji traktatowych z konstytucją, Trybunał podkreślił w szczególności, że uznaniu konstytucji za „najwyższe prawo Rzeczypospolitej Polskiej” (art. 8 ust. 1 konstytucji) towarzyszy respektowanie przez polskiego ustrojodawcę właściwie ukształtowanych i istniejących na terytorium kraju unormowań prawa międzynarodowego (art. 9 konstytucji).

W myśl art. 91 ust. 1 konstytucji ratyfikowana umowa międzynarodowa, po jej ogłoszeniu w Dzienniku Ustaw, jest elementem składowym polskiego systemu prawnego i jest bezpośrednio stosowana, chyba że jej stosowanie jest uzależnione od wydania ustawy. Przewidziane w tym samym artykule umowy międzynarodowe o przekazaniu kompetencji organów władzy państwowej „w niektórych sprawach” organizacji międzynarodowej lub organowi międzynarodowemu stanowią jedną z kategorii umów międzynarodowych podlegających ratyfikacji. Ratyfikacja takiej umowy dokonywana jest jednak w trybie o wyraźnie zaostrzonych wymaganiach w porównaniu z procedurą ratyfikacji innych umów (art. 90 ust. 2-4 konstytucji). Zabezpieczenia te dotyczą wszystkich przypadków przekazywania kompetencji organom Wspólnot Europejskich lub Unii Europejskiej.

Zgodnie z art. 90 konstytucji przedmiotem przekazania mogą być kompetencje należące do różnych segmentów władzy państwowej – ustawodawczej, wykonawczej i sądowniczej. W żadnym z tych obszarów nie może jednak dojść do transferu kompetencji podważającego sens istnienia i funkcjonowania organów państwowych, tworzącego sytuację, w której suwerenem stawałaby się organizacja międzynarodowa. Przekazanie kompetencji w trybie art. 90 konstytucji nie może pozbawiać państwa zdolności do suwerennego działania. Oznaczałoby to bowiem naruszenie zasad wyrażonych w art. 4 („Władza zwierzchnia w Rzeczypospolitej należy do Narodu”) i art. 5 („Rzeczpospolita Polska strzeże niepodległości”). Konstytucja uniemożliwia zatem przekazywanie kompetencji w zakresie powodującym utratę statusu państwa suwerennego przez Rzeczpospolitą.

Wspólnoty Europejskie i Unia Europejska funkcjonują, zgodnie z traktatami konstytuującymi te organizacje, na zasadzie kompetencji powierzonych im mocą swoich suwerennych decyzji przez państwa członkowskie. Oznacza to, że mogą one działać tylko w zakresie przewidzianym w unormowaniach traktatowych. Dotyczy to w szczególności stanowienia norm prawnych przez instytucje wspólnotowe. Polska jest związana tymi normami w zakresie, w jakim suwerennie przekazała, poprzez ratyfikację umowy międzynarodowej, niektóre kompetencje prawodawcze instytucjom wspólnotowym.

Dynamiczny charakter integracji europejskiej nie oznacza rozszerzania zakresu prerogatyw organów Unii Europejskiej na obszary, które nie były objęte transferem kompetencji. Nie jest dopuszczalne, aby organizacja międzynarodowa sama ustalała swoje kompetencje, z pominięciem odpowiednich procedur przekazywania kompetencji przez państwa członkowskie na podstawie norm prawnych obowiązujących w tych państwach.

Przystąpienie Polski do Unii Europejskiej nie podważa statusu konstytucji jako „najwyższego prawa Rzeczypospolitej Polskiej” (art. 8 ust. 1). Na terytorium kraju konstytucji przysługuje pierwszeństwo obowiązywania i stosowania, także w stosunku do wszystkich wiążących Polskę umów międzynarodowych, nie wyłączając umów przekazujących kompetencje władz państwowych organizacjom międzynarodowym, a tym bardziej – w stosunku do norm pochodnego prawa wspólnotowego. Przewidziane w art. 91 ust. 1 i 3 konstytucji pierwszeństwo stosowania ratyfikowanej umowy międzynarodowej, a także prawa ustanowionego przez organizację międzynarodową na podstawie takiej umowy przed polską ustawą, w żadnym wypadku nie oznacza ich pierwszeństwa przed konstytucją.

Po przystąpieniu Polski do Unii Europejskiej mamy do czynienia z równoległym obowiązywaniem dwóch autonomicznych porządków prawnych – polskiego i unijnego. Nie wyklucza to ich wzajemnego oddziaływania, a z drugiej strony – ewentualnego powstania kolizji między prawem europejskim a konstytucją. W wypadku wystąpienia takiej kolizji do suwerennej decyzji Rzeczypospolitej Polskiej należałoby albo dokonanie odpowiedniej zmiany konstytucji, albo spowodowanie zmian w regulacjach wspólnotowych, albo – ostatecznie – wystąpienie z Unii Europejskiej.

Trybunał Konstytucyjny nie zgodził się z argumentami wnioskodawców wskazujących na niemożność pogodzenia traktatowo określonych kompetencji Trybunału Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich (ETS) z zasadami suwerenności Rzeczypospolitej Polskiej i nadrzędności jej konstytucji w polskim porządku prawnym, a także z ustrojową pozycją Trybunału Konstytucyjnego. Zauważył on w szczególności, że ETS jest wprawdzie uprawnionym, ale nie jedynym depozytariuszem poprawnego rozumienia traktatów.

Wykładnia prawa wspólnotowego dokonywana przez ETS powinna mieścić się w zakresie kompetencji i funkcji przyznanych mu przez państwa członkowskie oraz respektować zasadę wzajemnej lojalności instytucji wspólnotowych i instytucji państw członkowskich. Z zasady tej wynika dla ETS powinność przychylności wobec krajowych systemów prawnych, a dla państw członkowskich UE – powinność zachowania najwyższego standardu respektowania norm wspólnotowych.

Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 listopada 2011 roku

Skład orzekający:

• Andrzej Rzepliński – przewodniczący,
• Stanisław Biernat – sprawozdawca,
• Zbigniew Cieślak,
• Maria Gintowt-Jankowicz,
• Mirosław Granat,
• Wojciech Hermeliński,
• Adam Jamróz,
• Marek Kotlinowski,
• Teresa Liszcz,
• Małgorzata Pyziak-Szafnicka,
• Stanisław Rymar,
• Piotr Tuleja,
• Sławomira Wronkowska-Jaśkiewicz,
• Andrzej Wróbel,
• Marek Zubik.

Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że rozporządzenia unijne są aktami prawnymi, których pozycja w polskim systemie konstytucyjnym została wyznaczona w art. 91 ust. 3 konstytucji. Jedną z zasad ustrojowych prawa unijnego jest zasada pierwszeństwa prawa unijnego (dawniej wspólnotowego) wobec prawa państw członkowskich. Z art. 91 ust. 3 konstytucji wynika pierwszeństwo norm rozporządzeń unijnych w przypadku kolizji z ustawami. Konstytucja zachowuje natomiast nadrzędność i pierwszeństwo wobec wszystkich aktów prawnych obowiązujących w polskim porządku konstytucyjnym, w tym także prawa unijnego. Taka pozycja konstytucji wynika z jej art. 8 ust. 1 i została potwierdzona w dotychczasowym orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego. Wobec pozycji konstytucji jako najwyższego prawa Rzeczypospolitej dopuszczalne jest zatem badanie zgodności z nią norm rozporządzeń unijnych.

Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę na konieczność rozróżnienia z jednej strony badania zgodności aktów unijnego prawa pochodnego z traktatami, czyli prawem pierwotnym Unii, a z drugiej strony – badania zgodności z konstytucją. Organem, który decyduje ostatecznie o zgodności rozporządzeń unijnych z Traktatami, jest Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej, a o zgodności z Konstytucją – Trybunał Konstytucyjny.

Istotne jest uwzględnianie wskazanej odmienności ról obu Trybunałów. Zgodnie z orzecznictwem Trybunału Sprawiedliwości sądy krajowe nie mają kompetencji do orzekania o nieważności aktów prawa pochodnego. Wyłączne kompetencje w tej dziedzinie mają sądy unijne. Z kolei Trybunał Konstytucyjny ma strzec konstytucji, będącej, wedle jej art. 8 ust. 1, najwyższym prawem w Polsce. Mając na uwadze powyższe, należy stwierdzić, że także ze względu na treść art. 8 ust. 1 konstytucji Trybunał Konstytucyjny jest zobowiązany do takiego pojmowania swej pozycji, że w sprawach zasadniczych, o wymiarze konstytucyjno-ustrojowym zachowa pozycję „sądu ostatniego słowa”. Na tym tle może dojść potencjalnie do kolizji pomiędzy rozstrzygnięciami Trybunału Konstytucyjnego i Trybunału Sprawiedliwości.

Dopuszczając możliwość badania przez zgodności aktów pochodnego prawa unijnego z konstytucją, Trybunał podkreślił konieczność zachowania w tym zakresie należytej ostrożności i powściągliwości. Prawo unijne obowiązuje we wszystkich państwach członkowskich Unii. Jedną z zasad ustrojowych prawa unijnego jest zasada lojalnej współpracy przewidziana w art. 4 ust. 3 TUE. Trudne do pogodzenia z tą zasadą byłoby przyznanie poszczególnym państwom kompetencji do decydowania o pozbawieniu mocy obowiązującej norm prawa unijnego. Z kolei w myśl art. 4 ust. 2 TUE Unia szanuje tożsamość narodową swoich państw członkowskich nierozerwalnie związaną z ich podstawowymi strukturami politycznymi i konstytucyjnymi.

Zdaniem Trybunału wszelkie sprzeczności powinny być eliminowane przy zastosowaniu wykładni respektującej względną autonomię prawa europejskiego i prawa krajowego. Wykładnia ta powinna być ponadto oparta na założeniu wzajemnej lojalności pomiędzy instytucjami unijnymi a państwami członkowskimi. Założenie to generuje – po stronie Trybunału Sprawiedliwości – powinność przychylności dla krajowych systemów prawnych, natomiast po stronie państw członkowskich – powinność najwyższego standardu respektowania norm unijnych.

Ponadto, sprawowana przez Trybunał Konstytucyjny kontrola zgodności rozporządzenia unijnego z konstytucją powinna być traktowana jako niezależna, ale też subsydiarna wobec kompetencji orzeczniczych Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Polska, przystępując do Unii Europejskiej, zaaprobowała podział funkcji w ramach systemu organów Unii Europejskiej. Elementem tego podziału pozostaje przypisanie Trybunałowi Sprawiedliwości Unii Europejskiej kompetencji do ostatecznej interpretacji prawa unijnego i zapewnienia jednolitości tej interpretacji we wszystkich państwach członkowskich, jak również wyłączność decydowania o zgodności aktów prawa pochodnego z traktatami i ogólnymi zasadami prawa unijnego.

Trybunał rozważył także skutki wyroku Trybunału Konstytucyjnego w razie ewentualnego orzeczenia o niezgodności z konstytucją norm unijnego prawa pochodnego. W przypadku aktów prawa polskiego skutkiem takiej sytuacji jest utrata mocy obowiązującej norm niezgodnych z konstytucją. W odniesieniu do aktów unijnego prawa pochodnego tego rodzaju skutek byłby niemożliwy do zrealizowania, ponieważ o mocy obowiązującej tych aktów nie decydują organy polskie. Konsekwencją orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego byłoby zatem pozbawienie aktów unijnego prawa pochodnego możliwości stosowania przez organy polskie i wywierania skutków prawnych w Polsce.

Niewątpliwie orzeczenie o niezgodności prawa unijnego z konstytucją powinno mieć charakter ostateczny i wystąpić wówczas, kiedy zawodzą inne sposoby rozstrzygnięcia konfliktu norm różnych porządków prawnych. Trybunał Konstytucyjny w wyroku w sprawie traktatu akcesyjnego wskazał trzy możliwości reakcji Polski na wystąpienie niezgodności między konstytucją a prawem unijnym: dokonanie zmian w konstytucji, podjęcie działań zmierzających do wprowadzenia zmian w przepisach unijnych albo decyzja o wystąpieniu z Unii Europejskiej. Decyzję taką powinien podjąć suweren, którym jest Naród Polski, lub organ władzy państwowej, który w zgodzie z konstytucją może reprezentować Naród.

Pomijając to ostatnie rozwiązanie, które powinno być zarezerwowane dla wyjątkowych przypadków najcięższego i nieusuwalnego konfliktu między podstawami polskiego porządku konstytucyjnego a prawem unijnym, po orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności poszczególnych norm unijnego prawa pochodnego z konstytucją powinny zostać podjęte działania mające na celu usunięcie tego stanu. Konstytucyjna zasada przychylności Polski dla integracji europejskiej i traktatowa zasada lojalności państw członkowskich wobec Unii wymagają, aby skutki orzeczenia Trybunału zostały odroczone w czasie stosownie do art. 190 ust. 3 konstytucji.

Jedną z podstawowych zasad prawa UE jest zasada pierwszeństwa prawa unijnego nad prawem krajowym państw członkowskich. Reguła ta jest efektem ewolucji orzeczeń Trybunału Sprawiedliwości.

TSUE ustanowił zasadę pierwszeństwa w 1964 roku, wydając wyrok w sprawie Costa przeciwko E.N.E.L. Włoski sąd skierował do Trybunału Sprawiedliwości pytanie prejudycjalne w związku z postępowaniem krajowym, które dotyczyło zapłaty faktury za dostawę energii elektrycznej. Wydając wyrok w tej sprawie, TS wprowadził zasadę mówiącą o tym, że prawo wywodzące się z Traktatu UE nie może być podważone przez ustawy krajowe. Trybunał dodał również, że „moc wiążąca prawa wspólnotowego nie może bowiem różnić się w poszczególnych państwach w zależności od ich późniejszego wewnętrznego ustawodawstwa, gdyż zagroziłoby to realizacji celów traktatu”.

Od wielu lat dochodzi do odmiennego orzecznictwa w kwestii ważności prawa wspólnotowego względem prawa krajowego.

Podsumowanie 

Na podstawie powyższych informacji wypowiedź Radosława Fogla należy uznać za prawdziwą. Zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego przystąpienie Polski do Unii Europejskiej nie podważyło statusu konstytucji jako najwyższego prawa Rzeczypospolitej Polskiej. Podkreślić należy, że w wypadku wystąpienia kolizji między konstytucją a traktatami UE, ograniczającej suwerenną decyzję Polski, zgodnie z wyrokiem z 2005 roku należałoby albo dokonać odpowiedniej zmiany konstytucji, albo spowodować zmiany w regulacjach wspólnotowych, albo – ostatecznie – wystąpić z Unii Europejskiej.

Ważne jest również to, że wspomniany wyrok został potwierdzony przez inny skład orzekający dnia 16 listopada 2011 roku. Dodatkowo podkreślić należy, że wyroki TSUE oraz TK generują konflikt, który w dalszym ciągu pozostaje nierozwiązany. W naszej analizie nie odpowiadamy na pytanie, które z tych orzeczeń są wiążące, ale weryfikujemy, czy wypowiedź Radosława Fogla jest zgodna z faktami.