PiS proponuje referendum na jesieni

Rada Europejska przyjęła na początku czerwca stanowisko dotyczące reformy polityki migracyjnej. W ramach nowego paktu o migracji i azylu powstanie mechanizm solidarnościowy, którego celem ma być odciążenie państw członkowskich najbardziej dotkniętych migracją.

W czwartek 15 czerwca Sejm przegłosował uchwałę wyrażającą sprzeciw wobec tego rozwiązania. Jarosław Kaczyński stwierdził, że decyzja Unii godzi w suwerenność Polski, a jego zdaniem kwestia relokacji migrantów powinna zostać poddana pod referendum.

Referendum może się odbyć równolegle z wyborami na jesieni

Z niedawnego sondażu opublikowanego przez Wirtualną Polskę wynika, że pomysł referendum popiera około połowy Polaków. Do pomysłu referendum odnieśli się politycy PiS. Rzecznik prasowy rządu Piotr Müller zaznaczył, że projekt referendum powinien być gotowy już na czas najbliższego posiedzenia Sejmu. 

Tymczasem wiceminister Paweł Jabłoński przyznał w niedawnym wywiadzie, że referendum może zostać połączone z nachodzącymi wyborami parlamentarnymi. Oba głosowania odbyłyby się wówczas w tym samym terminie.

Do tematu odniósł się również Łukasz Schreiber. W programie „Kawa na ławę” przekonywał, że Kodeks wyborczy zezwala na równoczesne przeprowadzenie wyborów parlamentarnych oraz referendum. Jak zauważył, nic nie stoi na przeszkodzie, aby połączyć ze sobą dwa głosowania.

Ustawa zabrania łączenia wyborów lokalnych i ogólnokrajowych

W 2018 roku weszła w życie nowelizacja Kodeksu wyborczego. Jednym z wprowadzonych wówczas rozwiązań był zakaz łączenia w jednym terminie wyborów do organów jednostek pomocniczych gmin (sołectwa, dzielnic itp.). 

Oznacza to, że w jednym terminie nie mogą się odbyć wybory lub referendum lokalne oraz wybory ogólnopolskie.

Ustawa pozwala na organizację referendum wraz z wyborami ogólnopolskimi

W Kodeksie wyborczym nie znajdziemy przepisów, które zabraniałyby łączenia w jednym terminie wyborów ogólnokrajowych z referendum ogólnokrajowym. 

Ustawa o referendum ogólnokrajowym umożliwia przeprowadzenie głosowania równolegle z wyborami do Sejmu i Senatu lub z wyborami na prezydenta. W art. 90 ust. 1 pkt 1 czytamy: „Głosowanie przeprowadza się w obwodach głosowania utworzonych dla właściwych wyborów i na podstawie spisów wyborców sporządzonych dla tych wyborów”.

Ustawa określa również, że zadania komisarzy wyborczych i komisji obwodowych są wykonywane odpowiednio przez okręgowe i obwodowe komisje wyborcze powołane do przeprowadzenia właściwych wyborów. W interesującym nas przypadku byłyby to komisje powołane na potrzeby wyborów parlamentarnych.

Ustawa przewiduje również możliwość przeprowadzenia referendum równolegle z wyborami do Parlamentu Europejskiego. 

Referendum nie może się odbyć razem z wyborami samorządowymi

W ustawie nie przewidziano natomiast możliwości łączenia referendum z wyborami samorządowymi.

Dyskusja na ten temat trwała w 2018 roku, gdy prezydent zaproponował organizację referendum konstytucyjnego. Zbiegłoby się ono z wyborami samorządowymi zaplanowanymi na ten rok. Samorządowcy zwracali uwagę na liczne problemy organizacyjne: konieczność powołania oddzielnych komisji, osobne urny oraz inne godziny otwarcia lokali. Wynikało to właśnie z braku odpowiednich regulacji prawnych. Ostatecznie do referendum nie doszło.

Krzysztof Lorentz z Krajowego Biura Wyborczego, w rozmowie z radiem TOK FM, skomentował problem w następujący sposób:

Przeszkody na drodze do przeprowadzenia głosowania łączonego

Z Kodeksu wyborczego i ustawy o referendum wynika, że nic nie stoi na przeszkodzie, aby jednego dnia zostało przeprowadzone głosowanie w ramach referendum oraz głosowanie w ramach wyborów do Sejmu i Senatu. Mimo to istnieją rozbieżności, które mogą utrudnić przeprowadzenie takiego wydarzenia.

Inne godziny głosowania

Przede wszystkim wybory do Sejmu i Senatu są rozpisane na jeden dzień, a głosowanie odbywa się w godzinach od 7:00 do 21:00 (na podstawie art. 39 Kodeksu wyborczego). 

Po upływie tego czasu przewodniczący komisji zarządza zakończenie głosowania. Wówczas głos mogą ewentualnie oddać już tylko osoby, które dotarły do lokalu przed jego zamknięciem. Ponadto art. 69 określa, że „Niezwłocznie po zakończeniu głosowania obwodowa komisja wyborcza ustala wyniki głosowania w obwodzie odpowiednio do przeprowadzanych wyborów”. Oznacza to, że członkowie komisji muszą przystąpić do liczenia głosów tuż po godzinie 21.

Oznacza to, że w przypadku rozpisania referendum oraz wyborów na ten sam dzień może nastąpić konflikt. Kodeks wyborczy nakazuje, aby przewodniczący komisji zarządził koniec głosowania o godzinie 21:00 i wraz z resztą komisji rozpoczął liczenie głosów, natomiast ustawa o referendach przewiduje, że głosowanie powinno trwać jeszcze godzinę. 

Inne podmioty dostarczają karty i powołują komisję

Są też inne przeszkody utrudniające połączenie referendum z wyborami parlamentarnymi. W przypadku wyborów obwodowe komisje powołuje komisarz wyborczy (art. 12), a podczas referendów robi to wójt, burmistrz albo prezydent miasta (art. 13).

Nie jest również jasne, czy w przypadku głosowania referendalnego zastosowanie mają przepisy dotyczące głosowania poprzez pełnomocnika, które występują w przypadku wyborów parlamentarnych.

Problem z finansowaniem kampanii

Kolejny problem to kwestia finansowania kampanii. W przypadku wyborów parlamentarnych jest to sprawa obwarowana wieloma zabezpieczeniami. Znajdziemy je w rozdziale 15 Kodeksu wyborczego. Przede wszystkim, kampanię mogą prowadzić tylko zarejestrowane komitety wyborcze. Wydatki na agitację są ograniczone limitami określonymi w art. 135, natomiast art. 134 nakłada konkretne ograniczenia kwotowe na osoby, które decydują się finansować komitety wyborcze swoimi środkami pieniężnymi.

Agitację wyborczą mogą prowadzić tylko komitety oraz zainteresowani wyborcy. Więcej na ten temat dowiesz się z innej naszej analizy. 

W przypadku referendów sprawa ma się inaczej. Znacznie więcej podmiotów ma prawo włączyć się w kampanię – art. 37 określa, że stanowisko w ramach kampanii mogą prezentować obywatele, partie polityczne, stowarzyszenia, fundacje i inne podmioty. Dodatkowo finansowanie kampanii referendalnej nie jest obwarowane limitami określonymi przez Kodeks wyborczy (art. 47 ust. 2 ustawy o referendum).

Zmiany w prawie wyborczym i prawie referendalnym

Zidentyfikowaliśmy cztery problemy stojące na drodze do wspólnego zorganizowania wyborów parlamentarnych i referendum ogólnokrajowego. Mniejszy problem to niejasności prawne dotyczące powoływania obwodów i dostarczania kart. Większe trudności napotykamy w zakresie niespójnego prawa dotyczącego agitacji wyborczej i kampanii wyborczych lub referendalnych.

„Uchwałę w sprawie przedłużenia albo odroczenia do dnia następnego głosowania obwodowa komisja wyborcza podejmuje po uzyskaniu zgody właściwej komisji wyborczej wyższego stopnia. Uchwała w tej sprawie powinna być natychmiast podana do publicznej wiadomości, przekazana właściwej komisji wyborczej wyższego stopnia, wójtowi oraz przesłana Państwowej Komisji Wyborczej za pośrednictwem komisji wyborczej wyższego stopnia” – wskazują przepisy.

Rozwiązaniem tych niespójności mogłaby być zmiana prawa. W przypadku Kodeksu wyborczego nie jest to jednak możliwe z powodu instytucji ciszy legislacyjnej. Przepisy regulujące organizację wyborów mogą być zmieniane najpóźniej na pół roku przed kolejnymi wyborami. Wynika to z istniejącej linii orzeczniczej Trybunału Konstytucyjnego, wywiedzionej z art. 2 Konstytucji RP. Jak czytamy w komunikacie do jednego z wyroków:

Co istotne, kwestia ciszy legislacyjnej została zdefiniowana w wyroku TK z 28 października 2009 roku (K 3/09), który dotyczył m.in. ustawy o referendum ogólnokrajowym. Nie ma jednak pewności, czy sześciomiesięczne ograniczenie jest nałożone również na ustawę o referendach. 

Samo pojęcie „cisza ustawodawcza (legislacyjna)” zostało wyrażone wprost w wyroku z 20 lipca 2011 roku (K9/11). Wyrok dotyczył Kodeksu wyborczego, ale nie ustawy o referendach, przez co można założyć, że nie ma on zastosowania do tej formy głosowania. Warto podkreślić, że sama koncepcja nie jest zapisanym formalnie prawem, lecz instytucją orzeczniczą.