Czas czytania: około min.

Wybór sędziów w Polsce, Niemczech i Hiszpanii. Czy porównania są zasadne?

23.05.2022 godz. 18:00

Wypowiedź

fot. Adam Guz / Kancelaria Premiera

Manipulacja

Analiza w pigułce

  • W Niemczech parlamentarzyści decydują o składzie Federalnego Trybunału Konstytucyjnego. Każdy kandydat musi otrzymać ⅔ głosów, co wymaga współpracy między partiami i praktycznie uniemożliwia obsadzenie FTK przedstawicielami tylko jednej z nich. W Polsce sędziów Trybunału Konstytucyjnego wybiera się bezwzględną większością głosów (czyli więcej niż 50 proc.), w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów (bez udziału Senatu).
  • Sędziów pięciu pozostałych sądów federalnych wybiera komisja ds. wyboru sędziów. W skład tej komisji wchodzi 16 odpowiednich ministrów krajów związkowych (landów) oraz 16 członków powołanych przez Bundestag, którzy nie muszą jednak być członkami parlamentu. Kandydatura sędziego opiniowana jest przed wyborem przez prezydium sądu, w którym ma orzekać kandydat. Opinia ta nie jest formalnie wiążąca, jednak znaczącą rolę odgrywa dobry obyczaj i autorytet prezydium.
  • Jeśli chodzi o porównanie polskiej KRS do jej hiszpańskiego odpowiednika, to sędziowie – członkowie Rady – w obu krajach wybierani są w głosowaniu w parlamencie większością ⅗ głosów. Jednak w Polsce głosowanie odbywa się jedynie w Sejmie, podczas gdy w Hiszpanii sześciu sędziów jest wybieranych przez izbę niższą, a sześciu przez wyższą. Dodatkową różnicą jest polski przepis mówiący, że w przypadku niedokonania wyboru w tym trybie członkowie Rady wybierani są bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów. W hiszpańskim prawie brak takiej „awaryjnej” procedury. 
  • Wstępna weryfikacja kandydatów i ogłoszenie listy kandydatów W Hiszpanii należy do sędziów. Parlament jest związany decyzją komisji i nie może wybrać żadnych kandydatów spoza proklamowanej listy. W Polsce wstępna weryfikacja należy do marszałka Sejmu, a opracowanie listy kandydatów do głosowania – do klubów poselskich i odpowiedniej komisji sejmowej. 
  • W Hiszpanii istnieje formalny rygor co do składu 12 sędziów (trzech z nich musi być sędziami Sądu Najwyższego, trzech musi mieć co najmniej 25-letni staż zawodowy). W Polsce Sejm dokonując wyboru, uwzględnia potrzebę reprezentacji w Radzie sędziów poszczególnych rodzajów i szczebli sądów jedynie „w miarę możliwości”
  • Jak więc widzimy rozwiązania prawne w Niemczech i w Hiszpanii zawierają podobieństwa z polskimi regulacjami dotyczącymi KRS oraz wyboru sędziów, jednak nie można stawiać między nimi znaku równości, a tym bardziej uznawać za identyczne. Dlatego wypowiedź Zbigniewa Ziobry uznajemy za manipulację.

Powraca dyskusja o KRS

14 maja gościem Krzysztofa Ziemca na antenie RMF FM był Zbigniew Ziobro. Jednym z poruszanych tematów był spór z Komisją Europejską o przeprowadzone w Polsce reformy wymiaru sprawiedliwości, w tym zmiany dotyczące powoływania członków Krajowej Rady Sądowniczej.

Minister sprawiedliwości sprzeciwił się nazywaniu tego organu „neo-KRS”. Zwrócił uwagę, że upolitycznienie wyboru członków KRS, które w Polsce jest krytykowane przez UE, ma również miejsce w innych krajach unijnych i nie wzbudza podobnych zastrzeżeń. Według Ziobry w Niemczech sędziów do sądów federalnych wybierają bezpośrednio parlamentarzyści, a w Hiszpanii procedura wyboru członków odpowiednika KRS ma być identyczna z tą w naszym kraju.

Wypowiedź ministra jest kolejną wypowiedzią polityka obozu rządzącego, w której porównuje się przepisy dotyczące polskiej Krajowej Rady Sądownictwa – w tym przede wszystkim sposób wybierania jej członków – z rozwiązaniami w innych krajach UE. W tym kontekście podnoszono już argument upolitycznienia niemieckiego wymiaru sprawiedliwości, jak również rzekomej identyczności procedury wyboru sędziów przez Krajową Radę Sądownictwa i hiszpański odpowiednik naszej KRS, czyli Generalną Radę Sądownictwa (Consejo General del Poder Judicial).

Na łamach Demagoga przyglądaliśmy się tej ostatniej kwestii w analizach wypowiedzi Sebastian Kalety, Michała Wójcika (dwukrotnie), Andrzeja Dery, Mateusza Morawieckiego oraz Beaty Kempy.

Sądy Federalne w Niemczech

W związku z tym, że Niemcy są republiką federalną, władza sądownicza należy do sądów federalnych oraz sądów 16 krajów związkowych (landów). System sądownictwa dzieli się na pięć obszarów: sądy powszechne, sądy pracy, administracyjne, finansowe (skarbowe) i ubezpieczeń społecznych. W Niemczech istnieje zatem pięć federalnych sądów rangi najwyższej (art. 95 niemieckiej ustawy zasadniczej): 

  • Federalny Trybunał Sprawiedliwości (również Trybunał Federalny, niem. Bundesgerichtshof, BGH), którego orzecznictwo obejmuje sprawy cywilne i karne, 
  • Federalny Sąd Administracyjny (niem. Bundesverwaltungsgericht, BVerwG), 
  • Federalny Trybunał Obrachunkowy (niem. Bundesfinanzhof, BFH),
  • Federalny Sąd Pracy (niem. Bundesarbeitsgericht, BAG) oraz 
  • Federalny Sąd Socjalny (niem. Bundessozialgericht, BSG).

Dodatkowo istnieje sądownictwo konstytucyjne, którego głównym organem jest posiadający odrębne regulacje Federalny Trybunał Konstytucyjny.

Brak odpowiednika KRS

Niemcy są jednym z tych europejskich państw, gdzie nie funkcjonuje scentralizowany organ taki jak Rada Sądownictwa, a kompetencje związane z powoływaniem sędziów leżą w dyspozycji różnych podmiotów. W przypadku wspomnianych wyżej pięciu sądów federalnych są to organy kolegialne noszące nazwę Richterwahlausschuss.

Podstawą prawną jest art. 95 ust. 2 niemieckiej ustawy zasadniczej (niem. Grundgesetz; GG), Ustawa o wyborze sędziów (niem. Richterwahlgesetz; RiWG) oraz Ustawa o sędziach (niem. Deutsches Richtergesetz; DRiG)

W skład komisji ds. wyboru sędziów wchodzi 16 ministrów krajów związkowych (landów) odpowiedzialnych za dany obszar oraz 16 członków powołanych przez Bundestag (niższą izbę parlamentu federalnego), którzy nie muszą jednak być członkami parlamentu. Kryterium branym pod uwagę jest doświadczenie prawnicze oraz prawo bycia wybranym do Izby Niższej (§4 RiWG). Członkowie Richterwahlausschuss nie muszą być sędziami.

Komisji przewodniczy odpowiedni minister federalny (np. w przypadku Federalnego Sądu Pracy minister pracy, w przypadku Federalnego Sądu Administracyjnego minister spraw wewnętrznych itd.), który odpowiada za organizację procedury wyboru. Nie ma on jednak w tym gremium prawa głosu, ale podobnie jak komisja, może zaproponować kandydata. Decyzje podejmowane są zwykłą większością głosów w tajnym głosowaniu.

Rola środowiska sędziowskiego… i dobrego obyczaju

Kandydatura sędziego w sądach federalnych opiniowana jest przed wyborem przez specjalne gremium sędziowskie (prezydium) w sądzie, w którym ma orzekać kandydat (§55 i 57 DRiG). Opinia o kandydacie wydana przez prezydium jest niewiążąca. Na koniec kandydatura musi zostać zaakceptowana przez odpowiedniego ministra federalnego. Może on odmówić akceptacji tylko w przypadku uchybień formalnych. Aktu mianowania dokonuje prezydent RFN.

Pomimo tego, że prezydium odpowiedniego sądu federalnego dostarcza jedynie stanowisko dotyczące osobistych i merytorycznych kwalifikacji kandydata, które nie jest w żaden sposób formalnie wiążące dla komisji, to znaczącą rolę odgrywa tutaj tradycja i dobry obyczaj.

Niemiecki prawnik prof. Christian von Bar (kierowniki Katedry Prawa Cywilnego, Europejskiego Prawa Prywatnego, Prawa Międzynarodowego Prywatnego i Prawa Porównawczego na uniwersytecie w Osnabrück) zauważa w wywiadzie dla „Gazety Wyborczej”, że „autorytet Prezydium jest na tyle duży, że nikt nie odważyłby się nie wziąć tej opinii pod uwagę. Prezydia Sądów Federalnych zdecydowanie darzone są w Niemczech powszechnym szacunkiem”. W związku z tym stwierdzenie, że władza sądownicza nie ma nic do powiedzenia w kwestii wyboru sędziów, nie jest uzasadnione.

Nie oznacza to jednak, że niemiecki system wyboru sędziów nie spotyka się z krytyką. Z opiniami przedstawicieli środowiska prawniczego, którzy zarzucają nadmierne upolitycznienie przytoczonym regulacjom, możemy się zapoznać w artykule przygotowanym przez „Deutsche Welle”.

Niemiecki Federalny Trybunał Konstytucyjny

Pozycja wspomnianego wcześniej Federalnego Trybunału Konstytucyjnego (niem. Bundesverfassungsgericht, BVerfG) w niemieckim systemie ustrojowym pozostaje wyraźnie wyodrębniona od pozostałych sądów oraz uniezależniona organizacyjnie od wszystkich organów władzy. Jego sędziowie są wybierani według art. 94 niemieckiej ustawy zasadniczej przez federalny parlament bez udziału Richterwahlausschuss.

Federalny Trybunał Konstytucyjny składa się z dwóch senatów. W każdym z tych senatów orzeka po ośmiu sędziów, co daje w sumie liczbę 16 sędziów. Połowę z nich wybiera powołana przez Bundestag z grona posłów 12-osobowa komisja wyborcza sędziów Federalnego Trybunału Konstytucyjnego, drugą połowę wybiera bezpośrednio Bundesrat. Zarówno w jednym, jak i drugim przypadku każdy kandydat musi otrzymać 2⁄3 głosów.

Przypomnijmy, że w Polsce sędziów Trybunału Konstytucyjnego wybiera się bezwzględną większością głosów (czyli więcej niż 50 proc.), w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów.

Generalna Rada Sądownictwa w Hiszpanii 

Hiszpańska konstytucja (art. 122 ust. 2) stanowi, że „Generalna Rada Sądownictwa (hiszp. Consejo General del Poder Judicial) jest organem kierowniczym sądownictwa”. Składa się z 21 członków: prezesa Sądu Najwyższego oraz dwudziestu członków powoływanych przez króla na okres pięciu lat. Prezes Sądu Najwyższego jest zawsze przewodniczącym Rady.

Dwunastu z 20 członków zostaje powołanych na podstawie przepisów Ley Orgánica, tzw. ustawy organicznej (określa ona tworzenie, funkcjonowanie i zarząd sądów, jak również status prawny sędziów zawodowych tworzących jednolitą korporację oraz personelu pomocniczego administracji wymiaru sprawiedliwości). W tym przypadku swoją kandydaturę może zgłosić każdy sędzia, który posiada poparcie 25 członków samorządu sędziowskiego albo stowarzyszenia sędziowskiego. 

Następnie portfolio danego sędziego jest przesyłane do prezesa Sądu Najwyższego oraz Generalnej Rady Sądownictwa. W dalszej kolejności organ zwany Komisją Wyborczą (składający się z najstarszego prezesa Izby Sądu Najwyższego, najstarszego i najmłodszego sędziego Sądu Najwyższego i sekretarza Sądu Najwyższego) dokonuje przeglądu wszystkich wniosków i publikuje w ciągu dwóch dni wykaz kandydatów spełniających warunki formalne, a następnie proklamuje kandydatów parlamentowi.

To proklamowanie jest wiążące w tym znaczeniu, że parlament nie może wybrać żadnych kandydatów spoza listy. Hiszpańskie prawo przewiduje możliwość zakwestionowania tych kandydatur w ciągu trzech dni od ich opublikowania. Istnieje także możliwość wniesienia sprzeciwu administracyjnego.

Po finalnym uzgodnieniu kształtu listy jest ona przesyłana parlamentowi. Kongres Deputowanych (izba niższa) i Senat (izba wyższa) wybierają po 6 członków Rady.

Jednakże istnieją pewne rygory formalne: trzej z nich to sędziowie Sądu Najwyższego, trzej to sędziowie starsi (hiszp. magistrados) z co najmniej 25-letnim stażem, a pozostała szóstka to sędziowie starsi oraz sędziowie bez wymagań co do stażu (hiszp. jueces). W każdej z izb wyboru dokonuje się większością 3⁄5 głosów. 

Pozostałych 8 członków monarcha powołuje na wniosek Kongresu Deputowanych oraz Senatu. Obie izby przedstawiają po 4 kandydatów, wybieranych spośród adwokatów i innych prawników (nie sędziów) o odpowiednich kompetencjach i ponad 15-letniej praktyce w swoim zawodzie. Wybór dokonywany jest w każdej z izb większością 3⁄5 deputowanych. 

Krytyka hiszpańskich rozwiązań

Hiszpański sposób powoływania sędziowskich członków rady nadal w ocenie ekspertów nie jest w pełni transparentny. W celu zapewnienia pełnej równowagi władz wciąż postuluje się przywrócenie systemu, w ramach którego sędziowskich członków Rady nie tylko zgłaszają i oceniają pod względem formalnym, ale też wybierają sędziowie.

Z raportu „The 2016 EU Justice Scoreboard” sporządzonego przez ENCJ (Europejską Sieć Rad Sądownictwa) wraz z Komisją Europejską, w odniesieniu do postrzegania niezawisłości sędziowskiej w Hiszpanii, w tym przez pryzmat sposobu wyboru i kompetencji Rady, wynika, że niezawisłość hiszpańskiej władzy sądowniczej jest oceniana na jednym z najniższych poziomów w Europie. Podobnych wniosków dostarcza również najnowsza edycja raportu z 2021 roku.

Również Komisja Europejska w sprawozdaniu z lipca 2021 roku na temat praworządności w krajach UE oceniła poziom niezależności sądów w Hiszpanii jako niski. „Dobrze” lub „bardzo dobrze” ocenia tę niezależność 38 proc. obywateli. Jest to spadek o 6 punktów proc. w porównaniu z 2020 rokiem. Jeszcze w 2016 roku było to zaledwie 30 proc. Komisja dostrzega również problem upolitycznienia hiszpańskiej Rady i sugeruje, że według europejskich standardów co najmniej połowa jej składu powinna być wybierana przez środowiska sędziowskie spośród sędziów wszystkich szczebli.

Krajowa Rada Sądownictwa w Polsce 

Zgodnie z konstytucją (art. 186) Krajowa Rada Sądownictwa stoi na straży niezależności sądów i niezawisłości sędziów. Jej ustrój, zakres działania i tryb pracy określa Ustawa o Krajowej Radzie Sądownictwa z 12 maja 2011 roku. Rada złożona jest z 25 członków:

  • pierwszego prezesa Sądu Najwyższego, który wybierany jest na 6-letnią kadencję przez prezydenta spośród kandydatów przedstawionych przez Zgromadzenie Ogólne Sądu Najwyższego,
  • ministra właściwego ds. sprawiedliwości,
  • prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego, który powoływany jest na 6-letnią kadencję przez głowę państwa spośród kandydatów przedstawionych przez Zgromadzenie Ogólne Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego,
  • osoby powołanej przez prezydenta,
  • czterech członków wybranych przez Sejm spośród posłów oraz dwóch członków wybranych przez Senat – spośród senatorów. W tym przypadku wyboru dokonuje się bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej połowy posłów i senatorów,
  • 15 członków wybranych spośród sędziów Sądu Najwyższego, sądów powszechnych, sądów administracyjnych i sądów wojskowych. Po nowelizacji ustawy o KRS z 8 grudnia 2017 roku wyboru tego dokonuje Sejm większością 3⁄5 głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów spośród kandydatów widniejących na liście sporządzonej przez odpowiednią komisję sejmową. W przypadku niedokonania wyboru we wspomnianym trybie Sejm przeprowadza ponowne głosowanie. Wymagana jest w tym przypadku bezwzględna większość głosów przy zachowaniu kworum.

Według obowiązującej ustawy o KRS kandydata na członka tej instytucji (z puli 15 członków wybieranych przez Sejm) może zgłosić marszałkowi Sejmu 2 tys. obywateli, którzy ukończyli osiemnaście lat, mają pełną zdolność do czynności prawnych i korzystają z pełni praw publicznych, oraz dwudziestu pięciu sędziów, z wyłączeniem sędziów w stanie spoczynku.

Zgłoszone kandydatury są przekazywane klubom poselskim, które wskazują kandydatów. Klub poselski nie może jednak wskazać więcej niż 9 kandydatów. Jeśli liczba kandydatów wskazana przez kluby poselskie jest mniejsza niż 15, Prezydium Sejmu wskazuje kandydatów w liczbie brakującej do 15. Następnie właściwa komisja sejmowa ustala listę 15 kandydatów, uwzględniając przy tym co najmniej 1 kandydata wskazanego przez każdy klub poselski.

Członkowie wybrani w procedurze dla wyboru 15 sędziów Sądu Najwyższego, sądów powszechnych, administracyjnych i wojskowych są powoływani na wspólną czteroletnią kadencję. Pierwszy prezes SN, prezes NSA i minister sprawiedliwości są członkami Rady przez okres pełnienia swoich funkcji. Posłowie i senatorowie wybrani przez Sejm i Senat są powoływani na okres 4 lat, pełnią swoje funkcje do czasu powołania nowych członków. Osoba powołana przez prezydenta pełni swoją funkcję bez oznaczenia kadencji i może zostać odwołana w każdym momencie. Mandat osoby powołanej przez głowę państwa wygasa najpóźniej w ciągu trzech miesięcy po zakończeniu kadencji prezydenta albo opróżnieniu przez niego urzędu.

Niemcy, Hiszpania, Polska. Porównanie instytucji

Politycy obozu rządzącego często podnoszą argument, że w wybór sędziów w Niemczech również zaangażowani są przedstawiciele parlamentu i ministrowie sprawiedliwości krajów związkowych. Tak rzeczywiście jest, jednak systemy sądownictwa w Polsce i Niemczech dzieli kilka zasadniczych różnic:

  • W Niemczech nie ma scentralizowanego organu takiego jak Rada Sądownictwa, a kompetencje związane z powoływaniem sędziów należą do różnych podmiotów.
  • W wyborach na sędziego Federalnego Trybunału Konstytucyjnego każdy kandydat musi otrzymać ⅔ głosów, co wymaga współpracy między partiami i praktycznie uniemożliwia obsadzenie FTK przedstawicielami tylko jednej z nich. W Polsce sędziów Trybunału Konstytucyjnego wybiera się bezwzględną większością głosów (czyli więcej niż 50 proc.), w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów (bez udziału Senatu).
  • Sędziów pięciu pozostałych sądów federalnych wybiera komisja ds. wyboru sędziów. W jej skład wchodzą ministrowie krajów związkowych (landów) i przedstawiciele Bundestagu, którzy nie muszą jednak być członkami parlamentu, muszą mieć natomiast doświadczenie prawnicze. W Polsce w skład Rady wchodzi co do zasady sześciu parlamentarzystów. Nie ma również formalnego wymogu, że Rada składa się z osób z doświadczeniem prawniczym. Sejm, dokonując wyboru, uwzględnia potrzebę reprezentacji w Radzie sędziów poszczególnych rodzajów i szczebli sądów jedynie „w miarę możliwości”.
  • Według Ziobry i innych przedstawicieli obozu rządzącego władza sądownicza w Niemczech nie jest zaangażowana w wybór sędziów. W rzeczywistości jednak kandydatura sędziego opiniowana jest przed wyborem przez prezydium sądu, w którym ma orzekać kandydat. Opinia o kandydacie wydana przez prezydium nie jest co prawda formalnie wiążąca, jednak znaczącą rolę odgrywa dobry obyczaj i autorytet prezydium. Praktyka pokazuje, że opinia jest zawsze brana pod uwagę przy wyborze sędziów.

Procedura wyboru składu polskiej Krajowej Rady Sądownictwa zawiera pewne podobieństwa do jej hiszpańskiego odpowiednika. Przede wszystkim decydującą rolę w wyborze odgrywa parlament, a nie sami sędziowie. Kadencja piętnastu sędziów-członków Rady jest wspólna (4 lata) podobnie jak w Hiszpanii (5 lat). Są jednak istotne różnice, które nie pozwalają uznać obu procedur za tożsame: 

  • Pomimo że w obu krajach mamy do czynienia z wymogiem większości ⅗, to w Hiszpanii z 20 członków Generalnej Rady Sądownictwa (zarówno, jeśli chodzi o sędziów, jak i przedstawicieli innych zawodów prawniczych) połowę wybiera Kongres Deputowanych, a połowę Senat. W Polsce 15 sędziów wybiera tylko jedna izba – Sejm. Dodatkową różnicą jest polski przepis mówiący, że w przypadku niedokonania wyboru w tym trybie (⅗ głosów) członkowie Rady wybierani są bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów. W hiszpańskim prawie brak takiej „awaryjnej” procedury. 
  • W Hiszpanii 13 z 21 członków Rady to sędziowie, a pozostałych 8 to przedstawiciele innych zawodów prawniczych, brak w niej polityków (parlamentarzystów). W Polsce z 25 członków sędziami są: pierwszy prezes Sądu Najwyższego, prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz 15 członków wybranych spośród sędziów Sądu Najwyższego, sądów powszechnych, sądów administracyjnych i sądów wojskowych (razem 17 osób). Skład Rady uzupełnia 6 parlamentarzystów, minister sprawiedliwości i osoba wybrana przez prezydenta. 
  • W obu krajach sędziowie mają formalną możliwość zgłaszania kandydatów na członków Rady (w Polsce prawo to przysługuje dodatkowo obywatelom). Jednak w Hiszpanii wstępnej weryfikacji kandydatów dokonują także sędziowie (Komisja Wyborcza), a politycy w parlamencie nie mają wpływu na listę, na którą głosują. W Polsce z kolei to politycy (marszałek Sejmu, kluby poselskie, komisja) decydują, który sędzia może być kandydatem w głosowaniu. 
  • W Hiszpanii istnieją rygory formalne co do składu dwunastu sędziów w Radzie (trzech z nich musi być sędziami Sądu Najwyższego, trzech sędziami starszymi z co najmniej 25-letnim stażem, trzech sędziami starszymi oraz trzech sędziami bez wymagań co do stażu). W Polsce art. 9a ust. 2 ustawy o KRS mówi, że Sejm, dokonując wyboru, uwzględnia potrzebę reprezentacji w Radzie sędziów poszczególnych rodzajów i szczebli sądów „w miarę możliwości”, co trudno uznać za formalny wymóg.

*Jeśli znajdziesz błąd, zaznacz go i wciśnij Ctrl + Enter

Podobał Ci się artykuł? Pomóż nam dzielić się prawdą!

Możesz śmiało rozpowszechniać ten artykuł na swojej stronie internetowej. Pamiętaj o podaniu źródła. Sprawdź jak możesz udostępniać.

Wpłać darowiznę i działaj z nami!

20 zł
Imię*
Nazwisko*
Adres e-mail*
Ulica dom/lokal
Kod pocztowy
Miasto

lub