UE wraca do prac nad paktem migracyjnym

W 2020 roku rozpoczęły się prace nad rozporządzeniem w sprawie zarządzania azylem i migracją. Ma ono m.in. na celu zastąpienie kryterium pierwszego państwa wjazdu systemem relokacji. 

Obecnie w Unii Europejskiej obowiązuje zasada, że migrant musi złożyć wniosek o azyl w pierwszym państwie członkowskim, do którego wjeżdża. W praktyce obciąża to jednak kraje śródziemnomorskie, które są najbliżej terenów objętych wojną w Afryce i na Bliskim Wschodzie.

Nowy mechanizm solidarnościowy ma zagwarantować sprawiedliwy podział odpowiedzialności między wszystkimi państwami członkowskimi, a nie tylko te na południu Europy. 

Pomysł wspólnej unijnej polityki migracyjnej funkcjonuje od 2009 roku, kiedy wszedł w życie Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Prace nad utworzeniem tej regulacji przyspieszyły ok. 2015 roku. W tym czasie rozpoczął się kryzys migracyjny związany z przybyciem dużej liczby uchodźców z Afryki Północnej i Bliskiego Wschodu do Europy (zwłaszcza południowej).

„Kary” za nieprzyjęcie migrantów

O relokacjach migrantów mówi się od początku kryzysu migracyjnego. We wrześniu 2015 roku Rada UE przyjęła decyzję o tymczasowym mechanizmie relokacji migrantów z Włoch i z Grecji do innych państw członkowskich. Polska (jeszcze pod rządami PO) zgodziła się przyjąć ok. 5 tys. osób.

Ostatecznie jednak migrantów nie przyjęła. Skończyło się to sprawą przed unijnym Trybunałem Sprawiedliwości (1, 2).

Latem 2022 roku pojawił się pomysł ustanowienia mechanizmu dobrowolnego wkładu solidarnościowego. Miałby on obejmować relokacje lub inne rodzaje wkładów, zwłaszcza finansowych. 

W ostatnich tygodniach zaczęło być głośno o tym, że z systemem relokacji mają się wiązać opłaty za nieprzyjmowanie uchodźców. Jeszcze 6 czerwca Politico pisało, że proponowane kwoty wahają się między 10 tys. a 22 tys. euro. Informacja ta miała pochodzić od unijnych dyplomatów biorących udział w pracach nad pakietem. 

Dwa dni później, 8 czerwca, państwa członkowskie uzgodniły stanowisko negocjacyjne dotyczące m.in. rozporządzenia w sprawie zarządzania azylem i migracją. To jeszcze nie oznacza, że rozporządzenie wchodzi w życie. Przyjęte stanowisko jest dopiero podstawą negocjacji prezydencji Rady (obecnie sprawuje ją Szwecja) z Parlamentem Europejskim.

Czym jest mechanizm solidarnościowy?

Co proponuje Rada UE? Przede wszystkim wskazuje na konieczność większej solidarności między krajami Unii w zarządzaniu polityką azylową. W oficjalnym komunikacie czytamy:

„Obowiązywać będzie minimalna roczna liczba relokacji z państw członkowskich, przez których terytorium trafia do UE większość osób, do państw członkowskich, w których zdarza się to rzadziej. Liczba ta wyniesie 30 000, a minimalna roczna kwota wkładów finansowych – 20 000 EUR za relokację. Liczba i kwota mogą w razie potrzeby wzrosnąć; uwzględniona zostanie też sytuacja, gdy w danym roku nie będzie zapotrzebowania na solidarność”.

Liczba migrantów przypadających na poszczególne państwa zostanie obliczona za pomocą specjalnego wzoru, uzależnionego od liczby ludności i PKB (s. 148). Polska powinna przyjąć ok. 2 tys. osób. Za każdy nierozpatrzony wniosek państwo będzie musiało wnieść opłatę 20 tys. euro.

Kara za odrzucenie czy za nierozpatrzenie wniosku?

Nie jest jednak jasne, co należy rozumieć przez „nierozpatrzenie” wniosku. Czy chodzi o pozostawienie wniosku jako nierozpatrzony, czy rozpatrzony negatywnie? W tym drugim przypadku Polska wciąż mogłaby uniknąć płacenia kar i jednocześnie nie przyjmować migrantów. 

Próbowaliśmy wyjaśnić tę sprawę w Radzie UE. W odniesieniu do nowego paktu o migracji i azylu zwróciliśmy się z następującymi pytaniami:

„1) Czy państwa będą zobowiązane do wpłaty w sytuacji, gdy rozpatrzą wniosek negatywnie, czy wyłącznie wtedy, gdy w ogóle nie rozpatrzą wniosku? 

2) Czy w przypadku gdy państwo rozpatrzy wniosek negatywnie i nie przyjmie migranta, jest zwolnione z opłaty? 

3) Gdzie do momentu rozpatrzenia wniosku o azyl pozostaje migrant? W państwie, do którego pierwotnie trafił, czy jest kierowany do państwa objętego relokacją?”.

Niestety, odpowiedź Rady UE nie rozwiała tych niejasności. Rada podkreśliła, że przywołany mechanizm:

Sprawa dotyczy podzielenia odpowiedzialności za rozpatrywanie wniosków

Komisja podkreśla, że państwa będą miały swobodę wyboru rodzaju działań w zakresie nowego mechanizmu. Pula solidarnościowa określona w pkt. 44a rozporządzenia definiuje 3 rodzaje środków o jednakowej wartości: 

• relokacja, 
• wkład finansowy lub 
• alternatywne środki solidarnościowe, takie jak delegowanie personelu czy budowanie zdolności, wsparcie personelu, placówek i wyposażenia technicznego.

Państwa pod presją migracyjną nie będą płacić

Zgodnie z propozycją Rady UE relokacja i wnoszenie wkładu finansowego za nieprzyjętych migrantów to środki solidarnościowe „mające jednakową wartość” (art. 44a). Opisany mechanizm należy więc traktować na zasadzie „albo-albo”. Państwo, które nie udzieli azylu migrantowi, będzie musiało ponieść wkład finansowy. 

Pieniądze te będą przekazywane na konkretne projekty w innych państwach członkowskich, które znajdują się pod presją migracyjną.

W projekcie rozporządzenia dokonano podziału na „państwa będące beneficjentami” oraz „państwa wnoszące wkład”. W pierwszej grupie są kraje, w których jest duża liczba migrantów i które potrzebują wsparcia. Taką potrzebę należy uzasadnić i dokładnie udokumentować. 

Państwo ze statusem beneficjenta nie będzie zobowiązane do dokonywania wkładów solidarnościowych. Taką zasadę zaproponowała Rada UE w swoich propozycjach zmian w rozporządzeniu (art. 7c ust. 3). 

Sprzeciw Polski i Węgier

Warszawa i Budapeszt nie wyraziły zgody na wprowadzenie mechanizmu solidarnościowego. Podczas głosowania Polskę reprezentował wiceminister spraw wewnętrznych i administracji Bartosz Grodecki, który powiedział dziennikarzom, że „system azylowy, który zmusza do przyjmowania migrantów, a w razie odmowy przewiduje wysokie kary, nie ma nic wspólnego z solidarnością”.

Warto jednak zauważyć, że teoretycznie również Polska może się ubiegać o status państwa beneficjenta. Latem 2021 roku na granicy z Białorusią rozpoczął się kryzys migracyjny. Według danych Eurostatu w tym samym roku złożono w Polsce 7 795 wniosków o azyl.

To prawie 180 proc. więcej niż w roku 2020 i 92 proc. więcej niż w roku 2019. W 2022 roku liczba wniosków o azyl wzrosła do 9 810. 

Skala ubiegania się o azyl w Polsce nie jest jednak tak duża jak w innych krajach. Pod względem liczby złożonych wniosków Polska w ubiegłym roku była na 15. miejscu w UE. Zdecydowanym liderem są Niemcy, gdzie o azyl w 2022 roku ubiegało się ponad 240 tys. osób. 

Szczyt Rady Europejskiej

29 i 30 czerwca w Brukseli odbył się szczyt liderów państw unijnych. Jednym z punktów obrad były migracje. Polska delegacja zamierzała wywalczyć przywrócenie zasady jednomyślności w polityce migracyjno-azylowej oraz dobrowolności relokacji. 

Rada Europejska zazwyczaj przyjmuje decyzje w drodze konsensusu. Może jednak zdecydować o głosowaniu większością kwalifikowaną. Taki sposób został przyjęty w głosowaniu nad paktem migracyjnym. Polska mogłaby zablokować porozumienie, gdyby zebrała tzw. mniejszość blokującą, składającą się z co najmniej czterech państw. Dotąd jednak polskie stanowisko wsparły tylko Węgry.

Premier Mateusz Morawiecki zapowiedział, że kwestia relokacji uchodźców zostanie poddana pod referendum. Prawdopodobnie odbędzie się ono w dniu wyborów parlamentarnych w październiku br.

Rząd przenosi uwagę na Ukrainę

Politycy związani z rządem wielokrotnie odnosili się również do kryzysu uchodźczego powstałego wskutek wojny w Ukrainie, który w największym stopniu dotyczy Polski. 

Do sprawy odniósł się również prezydent Andrzej Duda. – Pomogliśmy, sami nie otrzymaliśmy szczególnej pomocy, zwłaszcza ze strony instytucji Unii Europejskich, więc mam nadzieję, że teraz w Unii Europejskiej żadna instytucja nie wpadnie na pomysł, żeby nas karać, kiedy mając perspektywę przyjmowania kolejnych rzesz uchodźców z Ukrainy, jesteśmy sceptyczni wobec przyjmowania również migrantów z innych kierunków – mówił podczas szczytu Trójkąta Weimarskiego w Berlinie.

Z kolei doradca prezydenta Paweł Sałek zauważył, że „kary” za nieprzyjęcie migrantów w ramach mechanizmu solidarnościowego są nieproporcjonalnie wysokie do pomocy, jaką Polska otrzymała na wsparcie uchodźców z Ukrainy. – Dostaliśmy chyba 200 euro na 1 osobę – mówił na antenie TVP Info 11 czerwca. Wcześniej podobną informację podał Bartosz Grodecki.

Pakt migracyjny a pomoc Ukrainie

Pakt migracyjny został stworzony przede wszystkim z myślą o osobach ubiegających się w Unii Europejskiej o azyl. Ta procedura jednak Ukraińców nie dotyczy. Od 2018 roku osoby z Ukrainy nie potrzebują wizy, by wjechać do UE. 

Co więcej, w marcu 2022 roku Rada UE podjęła decyzję, że obywatelom Ukrainy zostanie nadana tymczasowa ochrona. Oznacza to, że państwa członkowskie nie muszą rozpatrywać indywidualnych wniosków o prawo pobytu każdego Ukraińca i Ukrainki, ponieważ ochrona została im nadana zbiorowo. 

Uchodźcy mają więc zapewnione prawo pobytu czy dostęp do rynku pracy i zakwaterowania w UE bez spełniania dodatkowych formalności. 

Unijne wsparcie dla uchodźców w Polsce

Unia Europejska nie przyznaje Polsce comiesięcznego wsparcia finansowego na uchodźców. Pieniądze trafiają do nas w ramach różnych mechanizmów finansowych, m.in. REACT-EU.

W lutym br. – przy okazji analizy wypowiedzi Artura Dziambora – pisaliśmy, że wartość unijnej pomocy dla Polski przekracza 2 mld euro. Należy jednak pamiętać, że część z tej kwoty to kredyt Europejskiego Banku Centralnego, który trzeba będzie spłacić.

Niemniej jednak na jednego uchodźcę przypada ok. 1 250 euro pomocy. Według danych ONZ do 23 maja Polska przyjęła ponad 1,6 mln uchodźców z Ukrainy. To prawie ⅓ wszystkich zarejestrowanych migrantów z tego kraju. 

Więcej informacji na temat unijnego wsparcia dla Polski na ukraińskich uchodźców znajdziesz w analizach wypowiedzi Jarosława Sellina i Adama Glapińskiego.