Sami politycy nie zawsze zgadzają się co do definicji zamrażarki sejmowej. Można jednak określić ogólnie, co się w niej znajduje: projekty, których droga legislacyjna jest spowolniona lub całkiem wstrzymana przez marszałka Sejmu.

Zwykle pojęcie to odnosi się do projektów ustaw, które mimo zgłoszenia w ramach inicjatywy ustawodawczej (przez grupę posłów, Senat, prezydenta, Radę Ministrów lub obywateli) nie trafiły w ogóle pod obrady Sejmu, albo nawet nie nadano im numeru druku. Skupimy się przede wszystkim na tych projektach.

W debacie publicznej mówi się często, że zamrażarka ma jeszcze jedną półkę. W jej ramach uwzględnia się projekty, które trafiły do prac komisyjnych po pierwszym czytaniu, a potem nie wróciły już na salę obrad. Zajmiemy się nią pod koniec analizy.

To marszałek decyduje o tym, czy projekt trafi pod obrady

To marszałek Sejmu decyduje o tym, czy i kiedy projekt trafi pod obrady (art. 35 i art. 37). Zanim to się stanie, marszałek ma prawo poddać projekt pod konsultacje społeczne (art. 34 ust. 3 Regulaminu Sejmu) lub wezwać autorów do usunięcia wad prawnych lub uzupełnienia uzasadnienia (art. 34 ust. 6). 

Regulamin pozwala przesłać projekt do zweryfikowania do Komisji Ustawodawczej (art. 34 ust. 8) lub do Biura Analiz Sejmowych i Biura Legislacyjnego (art. 34 ust. 9).

Ile trwa droga projektu od jego złożenia do rozpatrzenia w Sejmie? To zależy od marszałka. Regulamin Sejmu nie nakłada tutaj żadnych wymogów czasowych. 

To nie zawsze decyzja marszałka

Wnioskodawca nie wie, kiedy i czy w ogóle marszałek zadecyduje o rozpoczęciu prac merytorycznych nad projektem. Nic nie stoi na przeszkodzie, aby konsultacje się przedłużały, a projekt został „zamrożony”.

Pomimo tego nie zawsze decyzja lub zaniechania marszałka powodują, że projekt leży w zamrażarce. Sami wnioskodawcy mogą wycofać swój projekt. Zdarzają się również sytuacje, gdy marszałek prosi przedstawiciela projektu o poprawienie wad prawnych, uzupełnienie uzasadnienia lub odniesienie się do opinii po konsultacjach. 

Projektów, które zatrzymały się na tym etapie, nie uznajemy za zamrożone. 

Zamrażarka została otwarta w trakcie VII kadencji

Na potrzeby analizy przyjrzeliśmy się wszystkim projektom ustaw, które wpłynęły do Sejmu, ale nie otrzymały numeru druku. To projekty, które nie trafiły do pierwszego czytania ani nie były rozpatrywane w komisjach sejmowych.

W archiwum Sejmu VI kadencji (lata 2007–2011) nie znajdziemy informacji o projektach, którym nie nadano numeru druku. Wówczas na stronie publikowano tylko projekty, które rozpoczęły już swoją drogę legislacyjną. Nie wiemy, ile projektów zostało wniesionych, a następnie zamrożonych.

Aktualizacja 28.11.2023

Kancelaria Sejmu w odpowiedzi na nasz wniosek o dostęp do informacji publicznej przesłała listę projektów, które w VI kadencji nie doczekały się numeru druku i skierowania do pierwszego czytania. 

Koniec aktualizacji 28.11.2023

Dopiero za VII kadencji (lata 2011–2015) na stronie sejmowej pojawił się wykaz wszystkich wniesionych projektów, które nie otrzymały numeru druku. Zadecydowała o tym ówczesna marszałek Ewa Kopacz w reakcji na zarzuty ze strony Ruchu Palikota o ukrywanie projektów – jak poinformowała redakcja Konkret24.

Zamrażarka sejmowa za rządów PO-PSL

W archiwum Sejmu VII kadencji znajdziemy 165 projektów ustaw, którym ostatecznie nie nadano numeru druku. Nie wszystkie z nich to projekty faktycznie zamrożone. 60 projektów zostało wycofanych przez samych wnioskodawców.

Żaden projekt nie leżał w zamrażarce pełne cztery lata, ale co najmniej 9 projektów spędziło tam większość kadencji (ponad 3,5 roku). Najdłużej w zamrażarce leżał projekt, który Solidarna Polska zgłosiła 13 grudnia 2011 roku. Trafił on pod konsultacje i spędził tam resztę kadencji (leżał 1 400 dni), aż przepadł wraz z jej końcem. 

Najwięcej zamrożonych projektów pochodziło od Ruchu Palikota, który przekształcił się w Twój Ruch (łącznie 48).

Zamrażarka sejmowa za pierwszej kadencji PiS

W archiwum Sejmu VIII kadencji znajdziemy 66 projektów, którym nie nadano numeru druku. 11 projektów zostało wycofanych przez samych wnioskodawców. 

Dwa projekty leżały tam przez większość kadencji (ponad 3,5 roku). Rekord tej kadencji odnotował projekt zgłoszony przez Platformę Obywatelską w kwietniu 2016 roku. Trafił on pod konsultacje i spędził tam 1 299 dni.

Najwięcej zamrożonych projektów pochodziło od Kukiz’15 (20).

Zamrażarka sejmowa za drugiej kadencji PiS

W archiwum Sejmu IX kadencji znajdziemy 300 projektów, którym nie nadano numeru druku. Siedem projektów zostało wycofanych przez samych wnioskodawców. 

Dwa projekty leżały tam przez większość kadencji (ponad 3,5 roku). Rekord tej kadencji odnotował projekt zgłoszony przez Polskie Stronnictwo Ludowe i Kukiz’15 w grudniu 2019 roku. Skierowano go do zaopiniowania w Biurze Analiz Sejmowych i czekał 1 404 dni do końca kadencji.

Najwięcej zamrożonych projektów pochodziło od Lewicy (89). Zamrożone zostały również 44 projekty zgłoszone przez Senat.

Kto trzymał więcej projektów w zamrażarce sejmowej?

Dopatrzyliśmy się projektów, które spędziły w zamrażarce większość kadencji, czyli ponad 3,5 roku. W latach 2011–2015 było w Sejmie 9 takich projektów, natomiast w latach 2015–2019 i 2019–2023 już tylko po dwa.

Sprawdziliśmy również, jak często dochodziło do sytuacji, że projekty leżały zamrożone dłużej niż rok, 2 lata lub 3 lata. Dane zaprezentowaliśmy na poniższym wykresie. 

A co z projektami, które utknęły w komisjach?

Jak już wspominaliśmy, sejmowa zamrażarka ma kilka półek. Znajdziemy tu również projekty, którym nadano numer druku, a mimo to ich droga legislacyjna została zamrożona. Mowa o projektach ustaw, które po pierwszym czytaniu na sali sejmowej zostały skierowane do komisji, gdzie zostały na długi czas. 

Na stronie Sejmu VII kadencji dowiemy się, że w ciągu czterech lat Sejm podjął pracę nad 1 300 projektami ustaw, z czego przyjęto 752. Nie każdy projekt został przyjęty, wycofany lub odrzucony. 388 projektów nie przeszło pełnej drogi legislacyjnej i przepadło wraz z końcem kadencji. Można je uznać za zamrożone (29,84 proc. wszystkich projektów).

W Sejmie VIII kadencji pracowano nad 1 342 projektami ustaw, a uchwalono 921. Z naszych obliczeń wynika, że nie zakończono pracy na 326 projektami (24,29 proc.).

Natomiast w ostatniej, IX kadencji, posłowie pracowali nad 1 016 projektami. Przyjęli 662 z nich. Do zamrożonych zakwalifikowaliśmy 329 projektów (32,38 proc.).

Ile najdłużej może czekać projekt?

Czy jest możliwe, aby projekt został zgłoszony i nieruszony przez pełne cztery lata? Teoretycznie tak, ale musiałby zostać złożony w pierwszym dniu nowej kadencji i natrafić na wyjątkowo nieprzychylnego mu marszałka.

Pod koniec kadencji projekty przepadają, ponieważ podlegają zasadzie dyskontynuacji. Wyjątkiem od tej reguły są projekty obywatelskie, które mogą jeden raz przejść do kolejnego Sejmu, jeśli praca nad nimi nie została zakończona w poprzedniej kadencji.

Zazwyczaj w nowym Sejmie stare projekty są wysyłane przynajmniej na pierwsze czytanie. W archiwum Sejmu VII, VIII i IX kadencji nie natrafiliśmy na projekty, które leżały pełne cztery lata bez rozpatrzenia. Odnotowaliśmy natomiast kilka przypadków, w których projekt został rozpatrzony na początku kadencji, a potem trafił do komisji, skąd już nie wrócił.

Niechlubny rekord przypadł obywatelskiemu projektowi ustawy o utworzeniu Uniwersytetu Medycznego im. Ludwika Rydygiera w Bydgoszczy. Rozpatrzono go na drugim posiedzeniu Sejmu IX kadencji, po czym trafił on do komisji i już stamtąd nie wrócił. To łącznie 46 miesięcy i 23 dni.