Czym jest NIK? 

Najwyższa Izba Kontroli jest naczelnym i niezależnym organem kontroli państwowej, pełniącym obowiązki strażnika publicznych pieniędzy. Od 100 lat NIK weryfikuje funkcjonowanie państwa i gospodarowanie środkami publicznymi. NIK jako instytucja dokonująca lustracji działań państwowych jest organem niezależnym od władzy wykonawczej.

Kontrola państwowa sprawowana przez NIK opiera się na jasno określonych zasadach: przejrzystości intencji, rzetelności informacji, apolityczności kontrolerów oraz kolegialności w podejmowaniu kluczowych decyzji. W ten sposób Izba nawiązuje do światowych standardów w dziedzinie kontroli państwowej, działając na podstawie przepisów konstytucji, ustawy o NIK oraz Statutu Najwyższej Izby Kontroli.

Dlaczego NIK podjęła się kontroli i jak ją przeprowadziła? 

Zasadniczą kwestią, która przyświecała analizie Najwyższej Izby Kontroli, było pytanie:

NIK przedsięwzięła działania kontrolne przeprowadzone w jednostkach zaangażowanych w proces przygotowania i organizacji wyborów prezydenckich, zarządzonych na 10 maja 2020 roku. W wyniku tej inspekcji NIK opublikowała 78-stronicowy raport prezentujący ocenę działań pięciu podmiotów zaangażowanych w przygotowanie wyborów:

• Kancelarii Prezesa Rady Ministrów (KPRM),
• Ministerstwa Aktywów Państwowych (MAP),
• Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji (MSWiA),
• Poczty Polskiej SA (PP),
• Polskiej Wytwórni Papierów Wartościowych SA (PWPW).

Kontrola objęła wydarzenia mające miejsce w okresie od 5 lutego 2020 roku (kiedy to z postanowienia marszałek Sejmu Elżbiety Witek zarządzono wybory na 10 maja 2020 roku) do 23 października 2020 roku (dzień zakończenia czynności kontrolnych w KPRM, MSWiA i PWPW; działania kontrolne w MAP oraz PP zakończyły się wcześniej).

Kontekst i kalendarium wydarzeń 

Najwyższa Izba Kontroli w przygotowanym raporcie zauważa, że „działania objęte kontrolą dotyczyły konkretnej, jednostkowej sytuacji, związanej z organizacją wyborów w czasie trwającej pandemii zaznaczając, iż działania podejmowane były w trudnych i zmieniających się warunkach oraz pod presją czasu”.

Raport rozpoczyna się od wprowadzenia, w którym wydarzenia dotyczące organizacji wyborów zostały umieszczone w szerszym, związanym z pandemią, kontekście (dokładne kalendarium wydarzeń znajduje się w załącznikach do raportu). Z tej części dowiadujemy się, że 5 lutego 2020 roku ustanowiono datę wyborów na dzień 10 maja 2020 roku, a 11 marca 2020 roku Światowa Organizacja Zdrowia uznała epidemię choroby COVID-19, wywołanej przez koronawirusa SARS-CoV-2, za pandemię. W Polsce pierwszy przypadek zakażenia wirusem został odnotowany 4 marca 2020 roku, a od 20 marca minister zdrowia, w drodze rozporządzeń, wprowadził stan epidemii.

Z kolei 8 marca 2020 roku w życie weszła ustawa antycovidowa umożliwiająca „użycie w walce z koronawirusem i jego skutkami środków administracyjnych, budżetowych i epidemiologicznych”. Na mocy tej ustawy wprowadzono m.in. zmiany przepisów kodeksu wyborczego, które pozwoliły na rozszerzenie grupy osób uprawnionych do głosowania metodą korespondencyjną. Wśród nich znalazły się osoby niepełnosprawne, podlegające w dniu głosowania kwarantannie, izolacji lub izolacji w warunkach domowych oraz osoby, które ukończyły 60 rok życia.

16 kwietnia 2020 roku doszło do jednego z ważniejszych wydarzeń w związku z organizacją wyborów, czyli podpisania przez premiera decyzji polecających Poczcie Polskiej oraz Państwowej Wytwórni Papierów Wartościowych „realizację działań w zakresie przeciwdziałania COVID-19”.

Z decyzji BPRM.4820.2.3.2020 wynika, że PP zlecono podjęcie i realizację „niezbędnych czynności zmierzających do przygotowania przeprowadzenia wyborów (…) w trybie korespondencyjnym, w szczególności poprzez przygotowanie struktury organizacyjnej, zapewnienie niezbędnej infrastruktury oraz pozyskanie koniecznych zasobów materiałowych, kadrowych”. Według decyzji finansowanie działań miało zostać pokryte z części budżetowej, której dysponentem został minister aktywów finansowych. To on tą samą decyzją został zobligowany do zawarcia umowy z Pocztą Polską.

Z decyzji BPRM.4820.2.4.2020 wynika, że PWPW zlecono wydrukowanie „odpowiedniej liczby kart do głosowania, instrukcji głosowania korespondencyjnego oraz oświadczeń o osobistym i tajnym oddaniu głosu na karcie do głosowania, niezbędnych do przeprowadzenia głosowania korespondencyjnego w wyborach”. Działania te miały zostać sfinansowane z części budżetowej. Jej dysponentem został minister spraw wewnętrznych, którego premier zobowiązał do zawarcia umowy z PWPW SA.

Do wyborów jednak nie doszło. Co prawda ustawa o szczególnych zasadach przeprowadzenia wyborów powszechnych na Prezydenta RP, w której określono, że wybory odbędą się wyłącznie korespondencyjnie, weszła w życie 9 maja 2020 roku, jednak dzień później Państwowa Komisja Wyborcza w uchwale nr 129/2020 stwierdziła, że w wyborach zaplanowanych na 10 maja 2020 roku nie było możliwości głosowania na kandydatów. Dnia 3 czerwca 2020 roku zarządzeniem marszałek Sejmu wyznaczono nowy termin wyborów na 28 czerwca 2020 roku.

Z kolei 1 września 2020 roku weszła w życie ustawa, która pozwoliła podmiotom bezpośrednio organizującym wybory „wystąpić do Szefa Krajowego Biura Wyborczego o przyznanie jednorazowej rekompensaty na pokrycie zasadnie poniesionych kosztów, związanych bezpośrednio z realizacją polecenia”. W dniu 6 stycznia Krajowe Biuro Wyborcze poinformowało o pozytywnym rozpatrzeniu wniosków Poczty Polskiej i Państwowej Wytwórni Papierów Wartościowych oraz o decyzji o wypłaceniu obu tym spółkom rekompensat za niedoszłe wybory kopertowe. Decyzję tę szczegółowo opisywaliśmy w styczniu tego roku.

Ocena Najwyższej Izby Kontroli 

Według raportu NIK czynności podjęte przez poddane kontroli podmioty były nierzetelne, niegospodarne i niezgodne z prawem.

By wybory mogły zostać zorganizowane przez PP oraz PWPW prawomocnie, musiałaby zostać wprowadzona w życie ustawa wyłączająca stosowanie norm kodeksu wyborczego. Przepisy mówiące o szczególnych zasadach przeprowadzania wyborów, umożliwiające przeprowadzenie wyborów w trybie korespondencyjnym weszły w życie z dniem 9 maja 2020 roku. Zgodnie z zawartą w art. 7 konstytucji zasadą praworządności i hierarchią źródeł prawa, wyłączenie ustawowych kompetencji zastrzeżonych dla określonych organów (w przypadku organów wyborczych PKW, urzędników wyborczych oraz komisji wyborczych) może nastąpić wyłącznie na mocy ustawy, a nie decyzji administracyjnej. Tak więc w okresie od 16 kwietnia do 9 maja 2020 roku brak było podstawy prawnej do wydania decyzji polecających przeprowadzenie powszechnych wyborów w trybie korespondencyjnym, a jedynym uprawnionym organem do przygotowania wyborów była Państwowa Komisja Wyborcza.

PP i PWPW podjęły niezbędne działania nie mając zawartych umów oraz pomimo tego, że w świetle prawa kompetencje w zakresie organizacji wyborów posiada PKW. Ponadto NIK wskazuje, że w decyzjach KPRM polecenia sformułowane były ogólnikowo, a mimo to oba podmioty nie wystąpiły o ich uzupełnienie lub wyjaśnienie, podejmując działania na własne ryzyko, bez ściśle określonych warunków realizacji poleceń. Obie instytucje zostały również pozbawione środków na przygotowanie się do wyborów, mimo że miały im one zostać przekazane przez ministerstwa po podpisaniu umów. Ponieważ Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Ministerstwo Aktywów Państwowych nie zapewniły PWPW oraz PP odpowiedniego finansowania, organy te zmuszone były pokryć koszty organizacyjne ze środków własnych. Spółki nie mogły uchylić się od realizacji nałożonych na nie decyzji ze względu na nadany im rygor natychmiastowej wykonalności. KPRM po wydaniu decyzji z dnia 16 kwietnia 2020 roku nie monitorował realizacji poleceń, co według NIK było działaniem nierzetelnym. Ustalenia kontroli wykazały, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Minister Aktywów Państwowych nie wywiązali się z poleceń zawartych w decyzjach i nie podpisali umów ze wskazanymi organami, tym samym nie określając niezbędnych czynności zmierzających do przygotowania przeprowadzenia wyborów.

Ponadto NIK wskazuje na szereg innych zaniedbań, do których należą:

• akceptacja przez Ministra Aktywów Państwowych kart przygotowanych wraz PWPW przed zakończeniem procesu legislacyjnego dotyczącego wyglądu tych dokumentów,
• działania PP w zakresie pozyskania i przetwarzania danych osobowych wyborców, do czego podmiot ten nie miał podstawy prawnej,
• zignorowanie przez premiera opinii Departamentu Prawnego KPRM oraz Prokuratury Generalnej RP, które wyrażały istotne wątpliwości co do podstawy prawnej do wydania tych decyzji,
• zlecenie druku kart z polecenia Prezesa Rady Ministrów przez PWPW, mimo że PKW była jedynym organem uprawnionym do takich działań,
• brak posiadania przez KPRM analizy/oszacowania kosztów realizacji przez PP oraz PWPW poleceń wskazanych w nałożonych na te jednostki decyzjach, mimo że ich wykonanie wiązało się z poniesieniem dodatkowych wydatków z budżetu państwa.

Wobec tego działania, które zostały podjęte przez analizowane podmioty w celu przygotowania wyborów korespondencyjnych, skutkowały niegospodarnym wydaniem ze Skarbu Państwa kwoty 56 450 406,16 mln jako rekompensaty oraz powstaniem łącznej szkody finansowej w PP i PWPW na kwotę odpowiednio 71 880 600 mln i 4,650 mln (łącznie: 132 981 006,15 mln). Fakt ten jest oceniany przez NIK negatywnie, gdyż – jak czytamy w raporcie – zgodnie z art. 44 ust. 3 pkt 1 ustawy o finansach publicznych: „wydatki publiczne powinny być dokonywane w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasad uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów oraz optymalnego doboru metod i środków służących osiągnięciu założonych celów”. 

Co jeszcze znajdziemy w raporcie? 

Powyższa analiza przedstawia najważniejsze punkty raportu NIK oraz końcowe wnioski, które wyciągnięto z kontroli działań poszczególnych podmiotów zaangażowanych w wybory korespondencyjne. Dokument sporządzony w wyniku kontroli zawiera wspomniane kalendarium wydarzeń, opis działań poszczególnych podmiotów i ich konsekwencje, a także analizę stanu prawnego i uwarunkowań organizacyjno-ekonomicznych, wykaz podstawowych aktów prawnych dotyczących kontrolowanej działalności oraz wykaz podmiotów, którym przekazano informację o wynikach kontroli.

W załącznikach znajduje się także opis metodyki kontroli oraz złożone przez lustrowane organy zastrzeżenia. W raporcie NIK zwraca uwagę, że nawet w przypadku realizowania działań trudnych, podczas trwania pandemii i pod presją czasu, podejmowanie decyzji wiążących się wydatkowaniem środków ze Skarbu Państwa musi odbywać się w sposób transparentny i, co równie ważne, zgodnie z obowiązującym stanem prawnym. Sytuacja epidemiczna nie zwalniała władzy z przestrzegania ustanowionych norm i porządku prawnego oraz racjonalnego rozporządzania środkami publicznymi.

25 maja prezes NIK Marian Banaś poinformował podczas konferencji prasowej, że skieruje do prokuratury zawiadomienia o podejrzeniu popełnienia przestępstwa przez premiera Mateusza Morawieckiego, szefa KPRM Michała Dworczyka, ministra aktywów Jacka Sasina i szefa MSW Mariusza Kamińskiego. Jeśli Prokuratura Krajowa uzna, że wskazane w raporcie NIK nieprawidłowości rzeczywiście miały miejsce, a podczas organizacji wyborów kopertowych doszło do złamania prawa z art. 231 par. 1 kodeksu karnego, to wszystkim wymienionym przez Banasia osobom grozić mogą nawet 3 lata pozbawienia wolności.

Artykuł powstał w ramach projektu „Fakty w debacie publicznej”, realizowanego z dotacji programu „Aktywni Obywatele – Fundusz Krajowy”, finansowanego z Funduszy EOG.