Czy UE ma prawo rozliczać kraje w kwestii praworządności?

Pojęcie praworządności, czyli inaczej rządów prawa lub państwa prawa, pojawia się w najbardziej podstawowym i najważniejszym dokumencie unijnym, tj. Traktacie o Unii Europejskiej (TUE). W art. 2 tego dokumentu czytamy, że:

Unia opiera się na wartościach poszanowania godności osoby ludzkiej, wolności, demokracji, równości, państwa prawnego, jak również poszanowania praw człowieka, w tym praw osób należących do mniejszości. Wartości te są wspólne Państwom Członkowskim w społeczeństwie opartym na pluralizmie, niedyskryminacji, tolerancji, sprawiedliwości, solidarności oraz na równości kobiet i mężczyzn.

Kwestia państwa prawnego pojawia się również w preambule Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej jako jedna z zasad, na których zbudowana jest ta organizacja ponadnarodowa.

Choć w przywołanych zapisach praworządność nie została bezpośrednio zdefiniowana, a jedynie przywołana z nazwy, to jednak zgodnie z prawem Unii Europejskiej (art. 49 TUE) wartości z art. 2 TUE są warunkiem przystąpienia do tej organizacji ponadnarodowej. Nie ma zatem potrzeby definiowania tego określenia w unijnym prawodawstwie, ponieważ każdy kandydujący kraj wartość tę musi mieć wpisaną w swoje własne ustawodawstwo, czyli, mówiąc prościej, po prostu być państwem prawa.

W Polsce zasada praworządności jest jedną z podstawowych zasad Konstytucji, regulowaną w jej art. 7., zgodnie z którym „organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa.” Gdyby tego zapisu nie było, Polska w ogóle nie mogłaby się ubiegać o członkostwo w Unii i niemożliwa byłaby jej akcesja w 2004 r. Do przestrzegania zasady państwa prawa nasz kraj (wraz z pozostałymi dziewięcioma przystępującymi wówczas państwami) zobowiązał się również w swoim traktacie akcesyjnym z 23 września 2003 r. 

Zanim został on podpisany, Komisja Europejska w państwach kandydujących przeprowadzała tzw. screening, tzn. monitorowała przebieg dostosowywania krajowych porządków prawnych do prawa unijnego (acquis communautaire). Wszystkie dziesięć krajów, w tym Polska, otrzymały pozytywną opinię w odniesieniu do całości zbadanych kwestii, wliczając w to przestrzeganie zasady praworządności, o czym przeczytać możemy załączniku do wspomnianego traktatu akcesyjnego.

Do zagadnienia praworządności odnosi się również art. 7 TUE, w którym mowa jest o przypadkach podejrzenia naruszenia wartości Unii z przywołanego już art. 2 TUE. Procedura opisana w art. 7 przebiega dwuetapowo.

W pierwszym etapie, w przypadku „wyraźnego ryzyka poważnego naruszenia”, stwierdzonego przez Radę UE, mechanizm zapobiegawczy uruchomiony może zostać przez:

• jedną trzecią państw członkowskich lub
• Komisję Europejską lub
• Parlament Europejski.

W drugim etapie, po wysłuchaniu przez Radę państwa członkowskiego i stwierdzeniu, że powody rozpoczęcia procedury są nadal aktualne, mechanizm sankcji może zostać uruchomiony przez:

•  jedną trzecią państw członkowskich lub
• Komisję Europejską.

„Poważne i stałe” naruszenie wartości z art. 2 TUE może zostać stwierdzone tylko za zgodą Parlamentu Europejskiego. Zanim zostanie podjęta decyzja, państwo członkowskie wzywane jest do przedstawienia swoich uwag. Po stwierdzeniu naruszenia wartości unijnych, Rada może zdecydować o zawieszeniu niektórych praw dla danego państwa, łącznie z prawem do głosowania przedstawiciela rządu tego kraju w Radzie i Radzie Europejskiej.

Art. 7 TUE został uruchomiony przeciwko Polsce 20 grudnia 2017 r. W uzasadnieniu Komisja Europejska powołała się na łamanie przez nasz kraj właśnie zasady praworządności w związku z przeprowadzaną wówczas przez rząd Prawa i Sprawiedliwości reformą sądownictwa. Polska otrzymała od unijnej  instytucji szereg zaleceń w sprawie przywrócenia zasad państwa prawa, w tym m.in.:

• zaprzestanie stosowania obniżonego wieku emerytalnego dla sędziów,
• zniesienie swobody decyzyjnej prezydenta odnośnie do przedłużania kadencji sędziów Sądu Najwyższego,
• wyeliminowanie swobody decyzyjnej ministra sprawiedliwości do przedłużania kadencji sędziów oraz wyznaczania i odwoływania prezesów sądów,
• przywrócenia niezależności i legitymacji Trybunału Konstytucyjnego.

Na podstawie tych działań, jak i samych zapisów traktatowych, można wyinterpretować, że Unia Europejska, w momencie kiedy mówi o praworządności lub jej braku, ma na myśli po prostu przestrzeganie prawa – w rozumieniu art. 7 polskiej Konstytucji – do którego zobowiązane są jej kraje członkowskie. Analogiczne zapisy powinny znajdować się w ustawodawstwie każdego z państw. Jeśli zatem polski rząd (lub rząd innego kraju członkowskiego) – w opinii organów unijnych – przeprowadza czynności nielegalne, przewidziane są dla tych instytucji mechanizmy mające na celu przywrócenie w danym kraju właśnie przestrzegania prawa.

Z punktu widzenia Unii sądy państw członkowskich są zobowiązane przede wszystkim do przestrzegania prawa unijnego, które jest nadrzędne w stosunku do prawa krajowego. Właśnie z tego powodu najważniejszym zarzutem przeciwko polskiemu rządowi ze strony Komisji Europejskiej w odniesieniu do łamania zasady praworządności było podporządkowanie sądów kontroli politycznej, co rodzi wątpliwości, czy unijne prawo byłoby dalej skutecznie stosowane. 

Zgodnie z art. 19 TUE instytucją zapewniającą poszanowanie dla stosowania wspólnotowej wykładni jest Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE). W jego skład wchodzi jeden sędzia z każdego państwa członkowskiego. 24 czerwca 2019 ostatecznie orzekł on, po trwającym prawie rok procesie zapoczątkowanym zaskarżeniem przez Komisję Europejską polskiej ustawy o Sądzie Najwyższym we wrześniu 2018 r., że wspomniana ustawa ma zostać zawieszona.

Nie jest zatem prawdą, że, jak stwierdził Witold Waszczykowski, „żadna instytucja europejska nie ma prawa rozliczać państwa członkowskiego z kwestii praworządności”. Takie prawo nadaje kilku organom unijnym, a także samym państwom członkowskim, art. 7 TUE. Przestrzegania unijnego prawa strzeże ponadto TSUE.

W kolejnym fragmencie swojej wypowiedzi Witold Waszczykowski mówi, że nigdzie w prawie unijnym nie ma informacji odnośnie tego, jak powinien wyglądać Trybunał Konstytucyjny. Tutaj polityk ma rację o tyle, że Unia nigdy nie narzuca swoim państwom członkowskim, jak powinny wyglądać i funkcjonować jej poszczególne instytucje ani nawet nie podaje katalogu tych instytucji. Dotyczy to zarówno władzy ustawodawczej, wykonawczej, jak i właśnie sądowniczej. Jedynym warunkiem ze strony Unii jest to, aby instytucje krajowe przestrzegały podstawowych wartości przywołanych w art. 2 TUE oraz były stabilne i gwarantowały demokrację, praworządność, prawa człowieka itp. (art. 49 TUE).

W tym miejscu warto jednak zaznaczyć, że w art. 47 Karty Praw Podstawowych (jest to dokument o mocy wiążącej dla państw członkowskich) pada zapis o niezawisłości i bezstronności sądów, ustanawianych na mocy ustawy. Daje to Unii prawną możliwość egzekwowania realizacji przez poszczególne kraje tych warunków, mieszczących się w kryterium praworządności. Co istotne, odniesienie do art. 47 Karty Praw Podstawowych padło jako argument w jednym z orzeczeń TSUE podczas przywołanego wyżej procesu pomiędzy Komisją Europejską a Polską (grudzień 2018).

Witold Waszczykowski stwierdza wreszcie, że w niektórych krajach Unii, jak np. w Holandii, nie ma Trybunału Konstytucyjnego. W tym przypadku jest to prawda. W Holandii istnieje jedynie Rada Sądownictwa, utworzona w 2002 r. Nie jest to jednak organ orzekający, a jedynie przestrzegający tego, by holenderskie sądy mogły skutecznie wykonywać swoje obowiązki, a zatem sposobem funkcjonowania zbliżony do polskiej Krajowej Rady Sądownictwa. Szerzej o holenderskiej Radzie Sądownictwa pisaliśmy tutaj.

Nie można jednak łączyć braku Trybunału Konstytucyjnego w jednym kraju z rzekomym brakiem unijnych prerogatyw do egzekwowania przestrzegania zasad praworządności w pozostałych państwach członkowskich. Jak już pisaliśmy, Unia nie może narzucać, jakie instytucje powinny istnieć w poszczególnych krajach. Organizacja ta oraz jej poszczególne organy pilnują jedynie, by instytucje już funkcjonujące w ramach danego systemu, działały w sposób zgodny z prawem, były stabilne i niezawistne. Dodatkowo instytucje każdego kraju z osobna są na poziomie unijnym oceniane niezależnie od siebie. 

Choć Witold Waszczykowski nie myli się zasadniczo w żadnej z przywołanych przez siebie kwestii, to jednak jego wypowiedź uznajemy za manipulację, ponieważ usiłował on wykazać, że Unii Europejskiej brakuje mocy prawnej do egzekwowania od państw członkowskich przestrzegania zasady praworządności. W rzeczywistości Unia posiada cały katalog takich możliwości, które jednak tyczą się pojęcia niezdefiniowanego w jej dokumentach wprost. Orzecznictwo unijne jednakże wskazuje wyraźnie, jak należy interpretować wyrażenie „praworządność” bez konieczności podawania jego bezpośredniej definicji.