Kontekst wypowiedzi

W poniedziałek 8 listopada 2021 odbyła się konferencja prasowa ministra sprawiedliwości Zbigniew Ziobry oraz wiceministra Sebastiana Kalety. Na konferencji poruszono m.in. temat wydanego w tym samym dniu wyroku Europejskiego Trybunału Praw Człowieka (ETPC), w którym Trybunał uznał Izbę Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych Sądu Najwyższego (IKNiSP) za niezgodną z europejskimi wymogami niezależności. 

ETPC orzekał w sprawie skargi złożonej przeciw państwu polskiemu przez dwoje sędziów, Monikę Dolińską-Ficek i Artura Ozimka. Skarżący ubiegali się o stanowiska sędziowskie, ale nie otrzymali na nie rekomendacji Krajowej Rady Sądownictwa. Sąd Najwyższy, do którego odwołali się w tej sprawie, oddalił ich apelację. Skarżący stwierdzili, że IKNiSP Sądu Najwyższego, która rozpatrywała odwołanie, nie jest niezależna i niezawisła, ponieważ składa się z sędziów rekomendowanych przez KRS.

W wyroku Trybunał stwierdził, że Polska naruszyła art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, który gwarantuje prawo do rzetelnego procesu sądowego. Zgodnie z Konwencją każdy ma prawo do sprawiedliwego rozpatrzenia sprawy przez niezawisły i bezstronny sąd „ustanowiony ustawą”, a zdaniem Trybunału IKNiSP nie spełnia tego kryterium. Fundamentalną nieprawidłowością jest nadmierny wpływ władzy ustawodawczej i wykonawczej na proces wybierania sędziów, co podważa cały proces i legitymizację IKNiSP. 

Trybunał zastrzegł, że jego zadaniem nie była ocena reformy polskiego systemu sprawiedliwości, zapoczątkowanej w 2017 roku jako całości, ale ustalenie, w jakim stopniu zmiany te wpłynęły na prawa wynikające z art. 6 ust. 1 Konwencji. Głównym problemem jest pozbawienie polskiego sądownictwa prawa wyboru sędziowskich członków KRS oraz umożliwienie władzy nadmiernej ingerencji w procedurę powoływania sędziów. Dlatego też, według Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, „Polska musi podjąć szybkie działania w celu rozwiązania braku niezależności Krajowej Rady Sądownictwa”.

Komentując ten wyrok na wspomnianej konferencji, Sebastian Kaleta stwierdził, że Trybunał odmiennie traktuje „starsze” demokracje, pozwalając, by w ich przypadku władza wykonawcza miała silniejszy wpływ na powoływanie sędziów, a zupełnie inaczej ocenia te same regulacje w przypadku „młodszych, nowych” demokracji. Jako przykład podał Hiszpanię, gdzie – zdaniem polityka – proces wyboru sędziowskiej części KRS przez parlament wygląda tak samo jak w Polsce.

Krajowa Rada Sądownictwa w Polsce 

Zgodnie z Konstytucją (art. 186) Krajowa Rada Sądownictwa stoi na straży niezależności sądów i niezawisłości sędziów. Jej ustrój, zakres działania i tryb pracy określa Ustawa o Krajowej Radzie Sądownictwa z 12 maja 2011 roku. Rada złożona jest z 25 członków: 

• pierwszego prezesa Sądu Najwyższego, który wybierany jest na 6-letnią kadencję, przez prezydenta spośród kandydatów przedstawionych przez Zgromadzenie Ogólne Sądu Najwyższego,
• ministra właściwego ds. sprawiedliwości,
• prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego, który powoływany jest na 6-letnią kadencję, przez głowę państwa spośród kandydatów przedstawionych przez Zgromadzenie Ogólne Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego,
• osoby powołanej przez prezydenta,
• czterech członków wybranych przez Sejm spośród posłów oraz dwóch członków wybranych przez Senat – spośród senatorów. W tym przypadku wyboru dokonuje się bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej połowy posłów i senatorów,
• piętnastu członków wybranych spośród sędziów Sądu Najwyższego, sądów powszechnych, sądów administracyjnych i sądów wojskowych. Po nowelizacji ustawy o KRS z 8 grudnia 2017 roku wyboru tego dokonuje Sejm większością 3⁄5 głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów spośród kandydatów widniejących na liście sporządzonej przez odpowiednią komisję sejmową. W przypadku niedokonania wyboru we wspomnianym trybie Sejm przeprowadza ponowne głosowanie. Wymagana jest w tym przypadku bezwzględna większość głosów przy zachowaniu kworum. 

Według obowiązującej ustawy o KRS kandydata na członka tej instytucji (z puli 15 członków wybieranych przez Sejm) mogą marszałkowi Sejmu zgłosić: 2 tys. obywateli (którzy ukończyli osiemnaście lat, mają pełną zdolność do czynności prawnych i korzystają z pełni praw publicznych) albo 25 sędziów, z wyłączeniem sędziów w stanie spoczynku.

Zgłoszone kandydatury są przekazywane klubom poselskim, które wskazują kandydatów. Klub poselski nie może jednak wskazać więcej niż 9 kandydatów. Jeśli liczba kandydatów wskazana przez kluby poselskie jest mniejsza niż 15, Prezydium Sejmu wskazuje kandydatów w liczbie brakującej do 15. Następnie właściwa komisja sejmowa ustala listę 15 kandydatów, uwzględniając przy tym co najmniej 1 kandydata wskazanego przez każdy klub poselski.

Członkowie wybrani w procedurze dla wyboru 15 sędziów Sądu Najwyższego, sądów powszechnych, administracyjnych i wojskowych są powoływani na wspólną czteroletnią kadencję. Pierwszy prezes SN, prezes NSA i minister sprawiedliwości są członkami Rady przez okres pełnienia swoich funkcji. Posłowie i senatorowie wybrani przez Sejm i Senat są powoływani na okres 4 lat, pełnią swoje funkcje do czasu powołania nowych członków. Osoba powołana przez prezydenta pełni swoją funkcję bez oznaczenia kadencji i może zostać odwołana w każdym momencie. Mandat osoby powołanej przez głowę państwa wygasa najpóźniej w ciągu 3 miesięcy po zakończeniu kadencji prezydenta albo opróżnieniu przez niego urzędu.

Generalna Rada Sądownictwa w Hiszpanii 

Hiszpańska konstytucja (art. 122 ust. 2) stanowi, że „Generalna Rada Sądownictwa (Consejo General del Poder Judicial) jest organem kierowniczym sądownictwa”. Składa się z 21 członków: prezesa Sądu Najwyższego oraz dwudziestu członków powoływanych przez króla na okres 5 lat. Prezes Sądu Najwyższego jest zawsze przewodniczącym Rady.

Dwunastu z 20 członków zostaje powołanych na podstawie przepisów Ley Orgánica, tzw. ustawy organicznej, która określa tworzenie, funkcjonowanie i zarząd sądów, jak również status prawny sędziów zawodowych tworzących jednolitą korporację oraz personelu pomocniczego administracji wymiaru sprawiedliwości. W tym przypadku swoją kandydaturę może zgłosić każdy sędzia, który posiada poparcie 25 członków samorządu sędziowskiego albo stowarzyszenia sędziowskiego.

Następnie portfolio danego sędziego jest przesyłane do prezesa Sądu Najwyższego oraz Generalnej Rady Sądownictwa. W dalszej kolejności organ zwany Komisją Wyborczą (składający się z najstarszego prezesa Izby Sądu Najwyższego, najstarszego i najmłodszego sędziego Sądu Najwyższego i sekretarza Sądu Najwyższego) dokonuje przeglądu wszystkich wniosków i publikuje w ciągu dwóch dni wykaz kandydatów spełniających warunki formalne, a następnie proklamuje kandydatów parlamentowi. To proklamowanie jest wiążące w tym znaczeniu, że parlament nie może wybrać żadnych kandydatów spoza listy. Hiszpańskie prawo przewiduje możliwość zakwestionowania tych kandydatur w ciągu 3 dni od ich opublikowania. Istnieje także możliwość wniesienia sprzeciwu administracyjnego.

Po finalnym uzgodnieniu kształtu listy jest ona przesyłana parlamentowi. Kongres Deputowanych (izba niższa) i Senat (izba wyższa) wybierają po 6 członków Rady.

Jednakże istnieją pewne rygory formalne: trzej z tych członków to sędziowie Sądu Najwyższego, trzej to sędziowie starsi (magistrados) z co najmniej 25-letnim stażem, a pozostała szóstka to sędziowie starsi oraz sędziowie (jueces) bez wymagań co do stażu. W każdej z izb wyboru dokonuje się większością 3⁄5 głosów.

Pozostałych 8 członków monarcha powołuje na wniosek Kongresu Deputowanych oraz Senatu. Obie izby przedstawiają po 4 kandydatów, wybieranych spośród adwokatów i innych prawników (nie sędziów) o odpowiednich kompetencjach i ponad piętnastoletniej praktyce w swoim zawodzie. Wybór dokonywany jest w każdej z izb większością 3⁄5 deputowanych. 

 W ocenie ekspertów hiszpański sposób powoływania sędziowskich członków rady nadal nie jest w pełni transparentny i wciąż postuluje się – w celu zapewnienia pełnej równowagi władz – przywrócenie systemu, w ramach którego sędziowskich członków Rady nie tylko zgłaszają, oceniają pod względem formalnym, ale też wybierają sędziowie. Z raportu Justice Scoreboard EU 2016 roku sporządzonego przez ENCJ (Europejską Sieć Rad Sądownictwa) wraz z Komisją Europejską, w odniesieniu do postrzegania niezawisłości sędziowskiej w Hiszpanii, w tym przez pryzmat sposobu wyboru i kompetencji Rady, wynika, że niezawisłość hiszpańskiej władzy sądowniczej jest oceniana na jednym z najniższych poziomów w Europie. Podobnych wniosków dostarcza również najnowsza edycja raportu z 2021 roku.

Również Komisja Europejska w sprawozdaniu z lipca 2021 roku na temat praworządności w krajach UE oceniła poziom niezależności sądów w Hiszpanii jako niski. „Dobrze” lub „bardzo dobrze” ocenia tę niezależność 38 proc. obywateli. Jest to spadek o 6 punktów proc. w porównaniu z 2020 rokiem, jednak w 2016 roku było to zaledwie 30 proc. Komisja dostrzega również problem upolitycznienia hiszpańskiej Rady i sugeruje, że według europejskich standardów co najmniej połowa jej składu powinna być wybierana przez środowiska sędziowskie spośród sędziów wszystkich szczebli.

Porównanie instytucji

Procedura wyboru składu polskiej Krajowej Rady Sądownictwa zawiera pewne podobieństwa do jej hiszpańskiego odpowiednika. Przede wszystkim decydującą rolę w wyborze odgrywa parlament, a nie sami sędziowie. Kadencja piętnastu sędziów-członków Rady jest wspólna (4 lata) podobnie jak w Hiszpanii (5 lat). Są jednak istotne różnice, które nie pozwalają uznać obu procedur za tożsame: 

• Pomimo tego, że w obu krajach mamy do czynienia z wymogiem większości ⅗ głosów, to w Hiszpanii z 20 członków Generalnej Rady Sądownictwa (zarówno, jeśli chodzi o sędziów, jak i przedstawicieli innych zawodów prawniczych) połowę wybiera Kongres Deputowanych, a połowę Senat. W Polsce 15 sędziów wybiera jedynie jedna izba – Sejm. Dodatkową różnicą jest polski przepis mówiący, że w przypadku niedokonania wyboru w tym trybie (⅗ głosów) członkowie Rady wybierani są bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów. W hiszpańskim prawie brak takiej „awaryjnej” procedury. 
• W Hiszpanii 13 z 21 członków Rady to sędziowie, a pozostałych 8 to przedstawiciele innych zawodów prawniczych, brak w niej polityków (parlamentarzystów). W Polsce z 25 członków sędziami są: pierwszy prezes Sądu Najwyższego, prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz 15 członków wybranych spośród sędziów Sądu Najwyższego, sądów powszechnych, sądów administracyjnych i sądów wojskowych (razem 17 osób). Skład Rady uzupełnia 6 parlamentarzystów, minister sprawiedliwości i osoba wybrana przez prezydenta. 
• W obu krajach sędziowie mają formalną możliwość zgłaszania kandydatów na członków Rady (w Polsce prawo to przysługuje dodatkowo obywatelom). Jednak w Hiszpanii wstępnej weryfikacji kandydatów dokonują także sędziowie (Komisja Wyborcza), a politycy w parlamencie nie mają wpływu na listę, na którą głosują. W Polsce z kolei to politycy (marszałek Sejmu, kluby poselskie, komisja) decydują, który sędzia może być kandydatem w głosowaniu. 
• W Hiszpanii istnieją rygory formalne co do składu 12 sędziów w Radzie (3 z nich musi być sędziami Sądu Najwyższego, 3 sędziami starszymi z co najmniej 25-letnim stażem, 3 sędziami starszymi oraz 3 sędziami bez wymagań co do stażu). W Polsce art. 9a ust. 2 ustawy o KRS mówi, że Sejm, dokonując wyboru, uwzględnia potrzebę reprezentacji w Radzie sędziów poszczególnych rodzajów i szczebli sądów „w miarę możliwości”, co trudno uznać za formalny wymóg.