W jednym z artykułów z cyklu „Cała prawda o Unii Europejskiej” pokazaliśmy, jakie fałszywe informacje krążą na temat przepisów uchwalanych na poziomie UE. Z kolei w artykule o uprawnieniach Parlamentu Europejskiego wspomnieliśmy, że odgrywa on ważną rolę w unijnych procesach legislacyjnych.

Dziś wyjaśnimy w szczegółach, jak wyglądają te procesy. Przy okazji przypominamy, że zanim nowy europarlament o czymkolwiek w nich zadecyduje, obywatele państw UE muszą go wybrać. Kształt tych decyzji w dużym stopniu zależy od tego, kogo wybierzemy 9 czerwca.

O czym może decydować Unia Europejska?

Gdy w 2009 roku wszedł w życie Traktat z Lizbony, wzrosła rola Parlamentu Europejskiego. Umowa ta określiła również rolę parlamentów narodowych w UE. To także pierwszy dokument porządkujący i precyzujący kompetencje Unii. Dziś określa je Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE).

TFUE dzieli kompetencje UE na trzy kategorie:

• Wyłączne kompetencje UE (art. 3), czyli takie, w których UE może samodzielnie stanowić prawo. Państwa członkowskie też mogą to robić, ale tylko na mocy uprawnień UE. To m.in. unia celna, polityka pieniężna w strefie euro i wspólna polityka handlowa.
• Kompetencje dzielone (art. 4), czyli takie, które pozwalają UE na współtworzenie prawa wraz z państwami członkowskimi. Państwa członkowskie mogą regulować te zakresy kompetencji, których nie reguluje Unia. To m.in. rolnictwo, środowisko, ochrona konsumentów, transport i energia.
• Kompetencje wspierające (art. 6), czyli takie, które dają UE prawo do wspierania i koordynowania działań państw członkowskich. Jeśli Unia wydaje jakieś akty prawne w tych obszarach, to nie może wymagać od państw członkowskich zmian przepisów krajowych. To m.in. przemysł, kultura, turystyka i edukacja.

Jednocześnie  należy pamiętać, że zgodnie z art. 5 Traktatu o Unii Europejskiej (TUE) Unia Europejska działa wyłącznie w granicach kompetencji przyznanych jej przez państwa członkowskie w traktatach do osiągnięcia określonych w nich celów. Wszelkie kompetencje nieprzyznane Unii w traktatach należą do państw członkowskich.

Z czego składa się unijne prawo?

W ramach Unii Europejskiej wyodrębnia się prawo pierwotne oraz prawo wtórne. To pierwsze stanowią traktaty przyjęte przez wszystkie państwa członkowskie (TUE i TFUE). Regulują one ramy prawne, w jakich może działać Unia Europejska. Z kolei prawo wtórne to wszystkie przepisy wytworzone przez unijne instytucje, na podstawie traktatów unijnych (prawa pierwotnego). Zgodnie z art. 288 TFUE zalicza się do nich:

• Rozporządzenia – obowiązują we wszystkich państwach członkowskich od momentu wejścia w życie. To np. rozporządzenie ograniczające nadmierną wagę i objętość opakowań, które niektórzy błędnie interpretowali jako zakazujące powietrza w paczkach chipsów.
• Dyrektywy – określają cele, które państwa członkowskie muszą osiągnąć, ale pozostawiają swobodę w sposobie ich wdrożenia do prawa krajowego. To np. dyrektywa zakazująca sprzedaży lub wynajmu nieruchomości o niskiej klasie energetycznej, błędnie rozumiana jako „dyrektywa wywłaszczeniowa”.
• Decyzje – są wiążące dla podmiotów, do których są skierowane. To np. decyzja Europejskiego Banku Centralnego określająca, ile złota musiała mu przekazać Chorwacja po wejściu do strefy euro.
• Zalecenia i opinie – nie mają prawnie wiążącego charakteru, a jedynie proponują kierunek działań lub przedstawiają pogląd instytucji na daną sprawę. To np. opinia Komisji Europejskiej w sprawie niemieckich odpadów składowanych w Polsce.

Dodatkowo funkcjonują źródła pomocnicze prawa UE, do których zalicza się orzeczenia Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) oraz ogólne zasady prawa.

Jakie procedury ustawodawcze przewidziano w traktatach?

TFUE przewiduje dwie ścieżki tworzenia unijnego prawa: zwykłą procedurę ustawodawczą oraz specjalną procedurę ustawodawczą (art. 289). W przypadku procedur specjalnych zwykle rola Parlamentu Europejskiego jest ograniczona, a ostateczne decyzje podejmuje samodzielnie Rada Unii Europejskiej.

Większość prawa unijnego powstaje jednak poprzez zwykłą procedurę ustawodawczą. Polega ona na wspólnym podejmowaniu decyzji przez Parlament Europejski oraz Radę Unii Europejskiej. Przedstawiamy ją poniżej.

Kto może zaproponować nowe przepisy?

Z zasady pierwszym krokiem w tworzeniu prawa Unii Europejskiej jest przedstawienie przez Komisję Europejską wniosku ustawodawczego (art. 294 ust. 2 TFUE). Ma ona wyłączną inicjatywę ustawodawczą. W szczególnych przypadkach procedurę ustawodawczą Komisja Europejska może rozpocząć także na prośbę:

• miliona obywateli z co najmniej siedmiu państw członkowskich,
• 1/4 państw członkowskich,
• zwykłej większości Parlamentu Europejskiego,
• zwykłej większości Rady UE,
• Europejskiego Banku Centralnego,
• Europejskiego Banku Inwestycyjnego,
• Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej.

Zgodnie z art. 2  Protokołu nr 2 załączonego do TFUE, zanim Komisja Europejska złoży wniosek ustawodawczy, jest zobowiązana do przeprowadzenia szerokich konsultacji. Następnie, zgodnie z art. 2 Protokołu  nr 1, projekty kierowane do Parlamentu Europejskiego oraz Rady UE są przesyłane także do parlamentów krajowych, aby te mogły się z nimi zapoznać i wyrazić swoje opinie.

Jak wygląda pierwsze czytanie w Parlamencie Europejskim?

Jak opisano w europarlamentarnym podręczniku, projekt Komisji Europejskiej jest kierowany do pierwszego czytania w Parlamencie Europejskim oraz w Radzie UE. Parlament musi jako pierwszy zająć swoje stanowisko – przyjąć, odrzucić lub zaproponować zmiany. Dopiero potem może zrobić to Rada (s. 13, s. 22).

Poza komisją parlamentarną, poprawki do projektu KE mogą zgłosić także grupy polityczne lub 1/20 posłów, w trakcie debaty na posiedzeniu plenarnym. Parlament podejmuje decyzje zwykłą większością głosów i zazwyczaj przyjmuje wnioski KE, ale z poprawkami (s. 19). Tak przyjęte stanowisko Parlamentu Europejskiego zostaje przekazane Radzie Unii Europejskiej.

Jak wygląda pierwsze czytanie w Radzie UE?

Praca nad dokumentem w pierwszym czytaniu w Radzie podzielona jest na trzy etapy (s. 22):

1. grupa robocza – wyspecjalizowane grono urzędników państw członkowskich, które analizuje projekt i wypracowuje porozumienie między państwami,
2. Komitet Stałych Przedstawicieli Rządów Państw Członkowskich (Coreper) – wypracowuje porozumienie w kwestiach, w których nie udało się to na poziomie grupy roboczej,
3. Rada UE – przyjmuje ostateczne decyzje.

Jeśli grupa robocza oraz Coreper osiągnęły porozumienie, to głosowanie w Radzie odbywa się bez debaty. Z reguły 2/3 punktów posiedzenia Rady stanowią głosowania bez debaty. Jeśli takiego konsensusu nie będzie, wniosek trafia na drugą część obrad, podczas których odbywa się debata.

Jaka większość jest wymagana w Radzie?

Rada UE na swoich posiedzeniach w zależności od podejmowanej tematyki głosuje:

• większością zwykłą (14 państw „za”) – np. w sprawach proceduralnych i wniosków do Komisji Europejskiej o przedstawienie wniosku ustawodawczego,
• większością kwalifikowaną („za” musi być 55 proc. państw, które reprezentują 65 proc. ludności UE) – to najczęstsza metoda głosowania w Radzie,
• jednomyślnie – tak decyduje się w sprawach uznanych za delikatne, np. członkostwa w UE czy unijnych finansów.

Podsumowanie procesu legislacyjnego w pierwszym czytaniu przedstawiliśmy na schemacie.

Jak widać, w momencie akceptacji stanowiska Parlamentu przez Radę, dokument zostaje przyjęty w pierwszym czytaniu i staje się obowiązującym prawem. Rada może jednak przyjąć poprawki do stanowiska Parlamentu – wtedy sprawa do niego wraca i rozpoczyna się drugie czytanie (s. 12). Nie ma określonego terminu, w którym Parlament i Rada muszą przeprowadzić pierwsze czytanie. Prace w tych instytucjach mogą przebiegać w różnym tempie.

Na czym polega drugie czytanie?

Zgodnie z art. 294 ust 7 TFUE Parlament Europejski ma na podjęcie decyzji 3 miesiące od momentu otrzymania stanowiska Rady. Podobnie jak w pierwszym czytaniu pracę nad dokumentem zaczyna odpowiednia komisja. Następnie wnioski komisji są przedstawiane na posiedzeniu plenarnym parlamentu (s. 25–26).

Podczas drugiego czytania w Parlamencie Europejskim mogą wydarzyć się 3 rzeczy (s. 26):

• PE akceptuje stanowisko Rady – wtedy, jeśli nikt nie proponuje jego odrzucenia, uznaje się, że dokument jest przyjęty i zaczyna obowiązywać po publikacji,
• PE przyjmuje poprawki do stanowiska Rady – wtedy dokument trafia do drugiego czytania w Radzie,
• PE odrzuca stanowisko Rady – wtedy kończy się proces legislacyjny i – aby wrócić do sprawy – Komisja Europejska musi przedstawić nowy projekt.

Od otrzymania poprawek od Parlamentu Europejskiego Rada ma 3 miesiące na rozpatrzenie ich w drugim czytaniu. Jeśli jej członkowie przyjmą poprawki parlamentu, to nowe prawo zostaje przyjęte. W przypadku nieprzyjęcia wszystkich poprawek rozpoczyna się procedura pojednawcza i trzecie czytanie (art. 294 ust .8 TFUE).

Co dzieje się w trzecim czytaniu?

Jeśli Parlament i Rada nie dojdą do porozumienia w drugim czytaniu, zwołany zostaje komitet pojednawczy, w skład którego wchodzą 54 osoby. To 27 członków Rady lub ich przedstawicieli (po jednym przedstawicielu każdego państwa) oraz 27 reprezentantów Parlamentu Europejskiego (s. 27). 

Dodatkowo w skład komitetu wchodzi także unijny komisarz odpowiedzialny za podejmowaną tematykę – w rozmowach pełni on funkcję mediatora (art. 294 ust. 11 TFUE).

Komitet pojednawczy powinien być zwołany w ciągu 6 tygodni od momentu ogłoszenia stanowiska Rady w drugim czytaniu. Jeśli na tym etapie w ciągu kolejnych 6 tygodni nie dojdzie do porozumienia, to akt nie zostaje przyjęty (art. 294 ust. 12).  

Jeśli komitet wypracuje porozumienie, to Parlament oraz Rada mają 6 tygodni na jego zatwierdzenie. Jeśli któraś z instytucji zagłosuje przeciw lub nie podejmie działania nad aktem, to nie zostaje on przyjęty. Dopiero wspólna zgoda potwierdzona głosowaniem prowadzi do uchwalenia aktu (art. 294 ust. 13).

Jak można przyspieszyć ten proces?

Równolegle do tego oficjalnego procesu podejmowania decyzji, instytucje mogą między sobą prowadzić nieformalne negocjacje, przyspieszające osiągnięcie porozumienia. 

Na każdym etapie procesu legislacyjnego możliwe jest zorganizowanie posiedzeń trójstronnych przedstawicieli Parlamentu, Rady i Komisji Europejskiej (tzw. trilogów). Przypominają one posiedzenia komitetu pojednawczego, a ich celem jest osiągnięcie tymczasowych porozumień, przyjmowanych potem w drodze oficjalnej.

Pakt migracyjny – przykład porozumienia na drodze nieformalnych negocjacji

Przykładem tak osiągniętego porozumienia jest uchwalony niedawno pakt migracyjny. To zestaw rozporządzeń ustanawiających m.in. zasady solidarnej współpracy państw członkowskich w obliczu kryzysów migracyjnych.

20 grudnia 2023 roku Parlament Europejski i hiszpańska prezydencja Rady UE osiągnęły porozumienie co do jego kształtu. Następnie przedstawiciele państw członkowskich w Radzie UE (Coreper) zaakceptowali to porozumienie. 

Dzięki temu 10 kwietnia europarlament (a 14 maja Rada) przyjął pakt o azylu i migracji w pierwszym czytaniu. Będzie on wdrażany w życie w ciągu dwóch najbliższych lat.

Dyrektywa o plastikach – przykład procesu legislacyjnego w praktyce

Aby dodatkowo zobrazować cały proces uchwalania unijnego prawa, pokażmy go na przykładzie. Pod lupę weźmiemy dyrektywę o plastikach jednorazowego użytku (SUP), przyjętą jeszcze w poprzedniej kadencji Parlamentu Europejskiego. W ramach jej wdrażania od początku 2024 roku w Polsce przedsiębiorcy muszą pobierać opłatę za wydanie jednorazowego opakowania.

Pierwszym krokiem do przyjęcia dyrektywy była propozycja wysunięta przez Komisję Europejską 28 maja 2018 roku. Projekt został skierowany do parlamentarnej Komisji Ochrony Środowiska Naturalnego, Zdrowia Publicznego i Bezpieczeństwa Żywności. 10 października 2018 roku znaczną większością komisja zagłosowała za przyjęciem dokumentu z poprawkami (punkt 1).

Dzień później parlamentarna komisja przedstawiła sprawozdanie na sesji plenarnej Parlamentu Europejskiego. Debata nad projektem odbyła się 22 października 2018 roku, a głosowanie – 2 dni później. Wtedy też parlament przyjął projekt Komisji Europejskiej z poprawkami, a jednocześnie skierował go z powrotem do komisji parlamentarnej, aby prowadziła negocjacje międzyinstytucjonalne.  

W dniach 18–19 grudnia 2018 roku odbył się trilog Parlamentu, Rady i Komisji Europejskiej, podczas którego osiągnięto tymczasowe porozumienie. Parlamentarna komisja zaakceptowała je 22 stycznia 2019 roku. Następnie 27 marca 2019 roku w parlamencie odbyła się debata, po której nastąpiło głosowanie. 

W ten sposób europarlament przyjął dyrektywę w pierwszym czytaniu. Następnie 21 maja 2019 roku to samo zrobiła Rada UE. Tydzień później (12 czerwca 2019 roku) akt został opublikowany. Od tego momentu stał się obowiązującym prawem. 

Kto zatem decyduje o unijnym prawie? Pośrednio wszyscy wyborcy

Jak więc widać, proces tworzenia unijnego prawa jest złożony. Poza podstawową ścieżką legislacyjną istnieje jeszcze możliwość prowadzenia nieformalnych negocjacji. Warto jednak orientować się w tych procedurach, aby lepiej rozumieć, kto tak naprawdę decyduje o unijnym prawie.

W całym procesie wielką rolę odgrywa Parlament Europejski. To europosłowie i europosłanki decydują o przyjmowaniu, odrzucaniu i poprawianiu propozycji Komisji Europejskiej. To także oni prowadzą negocjacje z przedstawicielami rządów państw członkowskich, które mają prowadzić do porozumienia w kwestii nowych przepisów.

Rządy państw członkowskich i członkowie Parlamentu Europejskiego mają ogromny wpływ na decyzje podejmowane w Unii. To od nas zależy, kto będzie reprezentował Polskę w tym gronie. Dlatego warto brać udział w wyborach, do czego niezmiennie zachęcamy.