Według danych Głównego Urzędu Statystycznego sieć dróg publicznych, zarządzanych przez gminne i powiatowe jednostki samorządu terytorialnego, na koniec 2019 roku wynosiła 376,1 tys. km, co stanowiło 88,5 proc. łącznej długości dróg publicznych w Polsce.

W latach 2009–2011 w ramach Narodowego Programu Przebudowy Dróg Lokalnych przebudowano lub zmodernizowano drogi powiatowe i gminne o łącznej długości 8,2 tys. km za blisko 6,1 mld zł, z tego 3,0 mld zł wyasygnowano ze środków budżetu państwa. Z kolei w latach 2012–2014 zmodernizowano 4,0 tys. km dróg za 3,2 mld zł, z czego 1,4 mld zł stanowiły dotacje budżetu państwa. 

Mimo systematycznej poprawy stan techniczny dróg lokalnych jest bardzo zróżnicowany i wciąż stanowi jeden z podstawowych czynników obniżających poziom bezpieczeństwa ruchu drogowego. W celu przyspieszenia rozwoju nowoczesnej infrastruktury w 2019 roku powstał Fundusz Dróg Samorządowych (FDS), obecnie nazywany Rządowym Funduszem Rozwoju Dróg. Celem inicjatywy jest poprawa bezpieczeństwa ruchu drogowego i parametrów technicznych lokalnej sieci drogowej, a także zwiększenie atrakcyjności i dostępności do terenów inwestycyjnych. W ciągu 10 lat (czyli do 2028 roku) na zadania infrastrukturalne realizowane przez samorząd planuje się przeznaczyć 36 mld zł.

Kontrola NIK

Po dwóch latach funkcjonowania Funduszu Najwyższa Izba Kontroli przeprowadziła badania nad skutecznością jego działania. Kontrola objęła:

• Ministerstwo Infrastruktury,
• pięć urzędów wojewódzkich (mazowiecki, śląski, opolski, wielkopolski i lubuski),
• 21 jednostek samorządu terytorialnego.

NIK sprawdziła, czy organy administracji publicznej prawidłowo realizowały zadania wynikające z ustawy o FDS, osiągając zakładane efekty. 

Generalne wnioski kontrolerów NIK są pozytywne. W okresie przeprowadzania badania, czyli od stycznia 2019 do stycznia 2021 roku, działania podejmowane przez organy administracji publicznej w ramach FDS przyczyniły się do rozwoju lokalnej sieci drogowej, choć nie zawsze były realizowane prawidłowo. Problemy o różnym charakterze dotyczyły każdego z kontrolowanych szczebli administracji. Jak możemy przeczytać w komunikacie prasowym:

Ministerstwo Infrastruktury

Działalność ministra oceniona została pozytywnie. Zdaniem NIK szef resortu rzetelnie oceniał prawidłowość i terminowość wpływu środków będących przychodami Funduszu i prawidłowo rozdzielał pieniądze pomiędzy województwa.

Problem stanowił natomiast brak płynności finansowej Funduszu. W opinii NIK przyczyniła się do tego przede wszystkim decyzja z 2019 roku, kiedy to ministerstwo zaleciło wojewodom przekazywanie jednostkom samorządu terytorialnego pieniędzy niezależnie od ich rzeczywistych potrzeb wynikających z harmonogramów płatności na rzecz wykonawców zadań.

Ministerstwo Infrastruktury nie przygotowało odpowiednich mechanizmów mających zapewnić rzetelne sprawdzanie sprawozdań budżetowych, których podstawę stanowiły m.in. informacje i  rozliczenia przekazywane przez wojewodów. Sprawozdania dysponenta Funduszu sporządzane były ręcznie, przy czym brak było śladu rewizyjnego, które dane i w jakiej wysokości były przenoszone z informacji wojewodów do sprawozdań dysponenta FDS.

NIK zwróciła także uwagę na długotrwałe zatwierdzanie list zadań powiatowych oraz gminnych, rekomendowanych do dofinansowania, które od momentu przekazania przez wojewodów pierwszej wersji list ministrowi, do ich zatwierdzenia przez premiera, wyniosło nawet ponad 160 dni.

Rzeczową ocenę realizacji zadań Funduszu Ministerstwo Infrastruktury pozostawiło właściwym jednostkom samorządu terytorialnego, ponieważ: „wyłącznie właściwi zarządcy dróg znają skalę zapotrzebowania na działania remontowe i inwestycyjne na zarządzanej przez siebie sieci oraz jako jedyni są w stanie określić priorytety robót”.

Urzędy wojewódzkie

Wojewodowie, ogłaszając nabór wniosków, nie zawsze podawali wszystkie istotne informacje. Wszyscy kontrolowani przedstawiciele rządu w terenie przeprowadzili trzy nabory wniosków o dofinansowanie zadań ze środków Funduszu: po jednym w 2019, 2020 i 2021 roku. 

W ogłoszeniu wojewody opolskiego o naborze wniosków na rok 2019 nie została podana informacja o wysokości środków przeznaczonych na dofinansowanie zadań wieloletnich. Dodatkowo obowiązujący w tym województwie wzór wniosku nie przewidywał możliwości wskazania kosztów realizacji zadania ogółem oraz podziału na koszty kwalifikowane i niekwalifikowane. 

Problemem była również nieterminowość w ocenie wniosków składanych przez beneficjentów Funduszu. Na przykład komisje powołane przez wojewodę wielkopolskiego i wojewodę lubuskiego po otrzymaniu wniosków wzywały wnioskodawców do ich uzupełnienia lub poprawienia błędów z naruszeniem 7-dniowego terminu oraz dokonywały oceny merytorycznej z naruszeniem ustawowego terminu 30 dni.

Kontrolerzy NIK wykazali także dwie nieprawidłowości przy ustalaniu poziomu dofinansowania zadań w ramach FDS. Komisja powołana przez wojewodę opolskiego w 2019 roku do oceny poziomu wsparcia dla jednej z gmin w ramach dwóch zadań wykorzystała nieprawidłowe dane, skutkiem czego błędnie wyliczyła dochód własny na mieszkańca gminy i ustaliła sposób finansowania niezgodny z ustawą. Zamiast dofinansowania stanowiącego 60 proc. wartości każdego zadania gminie przyznano dofinansowanie w wysokości 80 proc., zawyżając je łącznie o ponad 950 tys. zł.

Rzadkością była także organizacja przez wojewodów naborów uzupełniających. Możliwość taka pojawiała się w momencie, kiedy do dyspozycji pozostawały niewyczerpane środki z puli dla danego regionu lub gdy niektóre z wniosków zostały odrzucone. Jednak informacje o niewykorzystaniu środków pojawiły się pod koniec roku, wobec czego wojewodowie nie byli w stanie przeprowadzić dodatkowego naboru i oceny wniosków oraz zawrzeć umowy o dofinansowanie przed końcem roku. 

Kontrolerzy NIK wykazali w Lubuskim Urzędzie Wojewódzkim dwa przypadki oddania drogi po upływie 90 dni od terminu określonego w umowie o dofinansowanie. Chodzi o inwestycje w gminie Czerwieńsk i Deszczno.  Warto dodać, że według ustawy o FDS skutkuje to uznaniem dofinansowania za wykorzystanie niezgodnie z przeznaczeniem.

Opolski Urząd Wojewódzki w latach 2019–2020 nie przeprowadził kontroli zewnętrznych, skupiając się wyłącznie na analizie dokumentów. Jak możemy przeczytać w raporcie, powodem tego był „natłok spraw merytorycznych w zakresie wdrażania FDS”.

W Wielkopolskim Urzędzie Wojewódzki w drugiej połowie 2020 roku zaplanowano kontrole u beneficjentów w zakresie sposobu wykonania zadań dofinansowanych z FDS, jednak z powodu  pandemii COVID-19 nie zostały one przeprowadzone.

Jednostki samorządu terytorialnego

21 samorządów objętych kontrolą NIK w większości przypadków były przygotowane organizacyjnie do realizacji zadań związanych z zarządzaniem i utrzymaniem sieci dróg. Jednak jak opisano w raporcie, osiem kierowników wskazało, że stan zatrudnienia lub przygotowanie zawodowe pracowników w zakresie zarządzania siecią dróg samorządowych nie odpowiadały potrzebom jednostki i zakresowi realizowanych przez nią zadań.

W większości objętych kontrolą jednostek samorządu terytoialnego (JST) zarządcy dróg nie wywiązywali się z obowiązków nałożonych ustawą o drogach publicznych. Wśród naruszeń znalazły się:

• brak opracowania projektów planów rozwoju sieci drogowej (15 JST),
• nieprawidłowości w zakresie przeprowadzania okresowych kontroli stanu technicznego dróg (12 JST),
• brak kontroli pięcioletnich ani rocznych stanu technicznego dróg (4 JST),
• niepełny zakres przeprowadzanych kontroli bądź ich niewłaściwa dokumentacja (8 JST).

W opinii NIK niedopełnienie tych obowiązków utrudnia również zarządcom dróg kompleksową identyfikację i rozwiązywanie problemów sieci drogowej występujących na obszarach gmin i powiatów. 

Nieprawidłowości wykryte zostały także we wnioskach o dofinansowanie budowy dróg. Na przykład we wniosku złożonym przez wójta gminy Olsztyn kontrolerzy wykryli, że została podana dłuższa niż rzeczywista długość dwóch odcinków dróg. Natomiast w województwie śląskim dwa pozostałe wnioski złożone przez Zarząd Powiatu w Żywcu zawierały nieprawdziwą informację dotyczącą wymiany nawierzchni drogi. Wymiana nawierzchni w ocenie NIK była zbędnym rozszerzeniem zakresu robót budowlanych, wprowadzonym do wniosku, by zwiększyć szanse na pozyskanie dofinansowania z FDS.

Wnioski pokontrolne

Wnioski dotyczą przede wszystkim usprawnienia procesu weryfikowania przez ministerstwo listy zadań rekomendowanych przez wojewodów do dofinansowania oraz zatwierdzania list zadań przez premiera i wojewodów. Usprawnienie ma na celu – w przypadku wystąpienia oszczędności lub rezygnacji z części zadań – sprawniejszą organizację naboru dodatkowego.

NIK wnioskuje także o podjęcie przez Radę Ministrów inicjatywy ustawodawczej w celu: doprecyzowania kryterium podziału środków, wydzielenia w rezerwie budżetowej FSD limitu na działania wieloletnie, wydłużenia lub rezygnacji z terminów uzupełnienia wniosków i oceny merytorycznej.

Z kolei wojewodom sugeruje się, aby:

• rzetelnie klasyfikowali zadania jednoroczne i wieloletnie na listach rekomendowanych do dofinansowania,
• terminowo rozpatrywali wnioski i odwołania do nich,
• wdrożyli system nadzoru nad wykorzystaniem środków z FDS, pozwalający na skuteczną weryfikację jednostek samorządu terytorialnego z wykonywanych zadań.

Wnioski pokontrolne jednostek samorządu terytorialnego dotyczyły przede wszystkim:

• opracowywania stosownych projektów planów rozwoju sieci drogowej i ich finansowania,
• prowadzenia ewidencji dróg w sposób rzetelny,
• przeprowadzania kontroli okresowych stanu technicznego dróg na podstawie aktualnych kosztorysów inwestorskich,
• przestrzegania zasad nadzoru nad realizowanymi inwestycjami, w tym właściwego dokumentowania tych czynności.

Artykuł powstał w ramach projektu „Fakty w debacie publicznej”, realizowanego z dotacji programu „Aktywni Obywatele – Fundusz Krajowy”, finansowanego z Funduszy EOG.