To już ósmy program restrukturyzacji górnictwa

Najwyższa Izba Kontroli postanowiła przyjrzeć się rządowemu programowi dla sektora górnictwa węgla kamiennego, przyjętemu w 2018 roku. Jest to już ósmy program restrukturyzacji górnictwa przyjęty od 1989 roku, mimo to jego cel – doprowadzenie do trwałej rentowności branży – nadal nie został osiągnięty.

Przyjętemu cztery lata temu programowi przyświecały trzy wartości dla sektora górnictwa. Miało być rentownie, efektywnie i nowocześnie. Przyjęte zadania obejmowały okres do 2030 roku. Cele określano w odniesieniu do wartości bazowej (2015 rok), pośredniej (2018 rok) i docelowej (2030 rok).

Problemy z rentownością górnictwa

NIK krytycznie odnosi się do przyjętych przez rząd wskaźników rozwoju. W programie wzięto pod uwagę sprzedaż węgla na rynek krajowy, udział kosztów paliwa węglowego w cenie energii elektrycznej, udział produkcji energii elektrycznej z węgla kamiennego w produkcji energii elektrycznej ogółem oraz produkcję kwalifikowanych paliw niskoemisyjnych.

Żaden z tych wskaźników nie dotyczy rentowności ani efektywności. Ponadto udział węgla kamiennego w cenie i kosztach energii elektrycznej nie zależy od podmiotów sektora górniczego.

Według NIK w pierwszych dziewięciu miesiącach 2021 roku sytuacja finansowa sektora uległa pewnej poprawie, mimo że wynik finansowy netto pozostał ujemny, a straty wyniosły 2,3 mld zł.

Mniejsze wydobycie, a większe długi

Równolegle spadło wydobycie węgla, choć nie doszło do porównywalnej redukcji zatrudnienia – odpowiednio o 17 proc. i 3,2 proc. Tym samym wskaźnik wydobycia na jednego górnika spadł z 780 ton w 2017 roku do 672 ton w 2020 roku.

NIK przytacza przy okazji statystyki dotyczące zadłużenia kopalń. W ciągu trzech lat zadłużenie wzrosło dwukrotnie – z poziomu 7 mld zł w 2017 roku do 14 mld zł.

Duże zapasy, ale trudne do wydobycia

W niedawnej analizie weryfikowaliśmy tezę, że polskie złoża wystarczyłyby nam na 200 lat. Pamiętajmy jednak, że duża część zasobów jest trudna do eksploatacji.

Już dzisiaj niektóre polskie kopalnie wydobywają węgiel na głębokości kilometra, o czym dowiesz się z naszej analizy wypowiedzi Jadwigi Emilewicz. Wystarczalność zasobów operatywnych (czyli złóż, które są możliwe i opłacalne do wydobycia) wynosi od 40 do 50 lat dla węgla kamiennego i ok. 20 lat dla węgla brunatnego.

10 celów i projekty bez przypisanych podmiotów

W rządowym programie zdefiniowano, oprócz głównego zadania rozwoju sektora, dziesięć celów szczegółowych. Wśród nich znalazły się: integracja pionowa górnictwa i energetyki, stworzenie efektywnego modelu grupy węglowo-koksowej czy dywersyfikacja wykorzystania gospodarczego węgla kamiennego (s. 18).

W 2021 roku doszło do zmian w polityce klimatycznej Unii Europejskiej. Państwa członkowskie (w tym również Polska) przyjęły cel zmniejszenia emisji gazów cieplarnianych o 55 proc. do 2030 roku. Rząd w styczniu 2022 roku musiał dokonać korekty w programie dotyczącym górnictwa.

Głównym celem stała się sprawiedliwa transformacja sektora górnictwa węgla kamiennego z założeniem stopniowej likwidacji branży wydobywczej węgla energetycznego z wykorzystaniem mechanizmów wsparcia sektora publicznego, a liczbę celów zmniejszono do siedmiu.

Zadania bez przypisanych podmiotów

Kontrola NIK została przeprowadzona jeszcze przed styczniową korektą oraz wykryła wiele nieprawidłowości w obrębie samego planowania. Dla dziesięciu celów przyjęto 74 działania oraz założono realizację 34 projektów.

Większość działań i projektów nie została przypisana do konkretnych zleceniodawców. Ministerstwo Aktywów Państwowych pilotowało realizację aż 53 działań i 25 projektów (z 34).

Sytuacja w poszczególnych spółkach wyglądała następująco:

• W Tauron Wydobycie SA strategia z 2016 r. nie była aktualizowana. Część działań spółki wpisywała się jednak w cele szczegółowe.
• W Polskiej Grupie Górniczej SA nie były odrębnie ewidencjonowane koszty realizacji poszczególnych celów szczegółowych.
• W Jastrzębskiej Spółce Węglowej SA, mimo realizacji założeń w przyjętej strategii, w wielu przypadkach nie osiągnięto celu.
• W Węglokoksie Kraj sp. z o.o. strategia nie była aktualizowana. Część przewidzianych działań wpisywała się jednak w założenia programu.
• W spółce Lubelski Węgiel SA jako jedynej ze skontrolowanych strategia była spójna z programem i była kontynuacją założeń spółki z 2013 r.
• Spółka Restrukturyzacji Kopalń SA nie wprowadziła zadań i celów wskazanych dla niej w programie, ponieważ były one tożsame z zadaniami określonymi dla niej w ustawie o funkcjonowaniu górnictwa węgla kamiennego.

Nie wszystkie działania zrealizowano

Jak zauważa NIK, niektóre działania przewidziane w programie nie zostały poprzedzone rzetelnymi analizami, a ich realizacja okazała się niemożliwa lub niecelowa. Tym samym część zadań nie została zrealizowana z powodu swojej nieopłacalności.

Przykładem może być cel wdrożenia rozwiązań mających zrównać konkurencyjność polskiego węgla z importowanym spoza Unii Europejskiej. Zadanie okazało się niemożliwe do zrealizowania, ponieważ obowiązujące ramy prawne nie zezwalają na obniżenie opłacalności importu węgla.

Nieopłacalne okazały się również, m.in.:

• program rozbudowy i modernizacji systemowego dostarczania ciepła do użytkowników indywidualnych,
• program promocji polskiego węgla i wsparcia polityki eksportowej,
• nowe standardy i metody oceny bazy zasobowej w długoletniej strategii polskiego górnictwa,
• przedeksploatacyjne ujęcie metanu z pokładów węgla.

Z powodu braku prawnej definicji złoża strategicznego Ministerstwu Klimatu i Środowiska nie udało się również przygotować wykazu strategicznych złóż węgla wraz z przepisami prawnymi, chroniącymi wspomniane zasoby.

NIK przedstawia przepis na nowy program

Główny wniosek NIK po kontroli był następujący: sektor górnictwa węgla kamiennego koniecznie wymaga nowego programu. Powinien on zostać przygotowany po przeprowadzeniu rzetelnych analiz problemów występujących w obecnym programie, co pozwoli zidentyfikować i zaprojektować cele eliminujące obecne przeszkody w rozwoju sektora.

NIK rekomenduje, aby zaplanowane zadania zostały przypisane do realizacji konkretnym podmiotom, a sam program powinien zawierać system stałego monitoringu realizacji zaplanowanych celów.

Nowy program musi uwzględnić dwie duże zmiany, które zaszły od czasu poprzedniego, a mianowicie: przyjętą w 2021 roku Politykę Energetyczną Polski do 2040 roku oraz embargo na węgiel i surowce energetyczne z Rosji.