Ustawa budzi wiele podejrzeń

Pod koniec października br. weszła w życie nowelizacja prawa geologicznego i górniczego. W sieci pojawiają się głosy, że otwiera ona furtkę do odbierania Polakom działek budowlanych bez odszkodowania, a nawet prawa do odwołania od decyzji. Alarmowała w tej sprawie Konfederacja i Fundacja Ordo Iuris, ale też Wysokie Napięcie, OKO.press i Senat X kadencji.

To nie koniec. W mediach społecznościowych pojawiły się filmiki, które przekonują, że nowa ustawa doprowadzi do „IV rozbioru Polski”. Tiktokerzy sugerują, że minister klimatu i środowiska zyskał władzę do arbitralnego decydowania o działkach obywateli. W sieci pojawiły się również zarzuty, że nowe przepisy odbierają gminie kompetencje i prawo do zarządzania swoim terenem.

Zatem sprawdźmy, co naprawdę jest w tej ustawie.

To krok na drodze do ochrony złóż

Przede wszystkim istotną nowością jest wprowadzenie do ustawy pojęcia złoża strategicznego. Jest to „złoże kopaliny, które ze względu na jego znaczenie dla gospodarki lub bezpieczeństwa kraju podlega szczególnej ochronie prawnej” (art. 6 pkt 19a).

Kiedy złoże zostaje uznane za strategiczne? Dzieje się to na wniosek ministra ds. środowiska. Ma on prawo wszcząć postępowanie, w sytuacji gdy na danym terenie jest dostęp do złoża kopaliny i spełnia ona przynajmniej jeden z warunków (art. 94a ust. 5):

• złoże kopaliny ma podstawowe znaczenie dla gospodarki kraju lub dla interesu surowcowego państwa, 
• złoże kopaliny ma ponadprzeciętną dla danej kopaliny wielkość zasobów, 
• kopalina znajdująca się w złożu odznacza się unikalnymi parametrami.

Brak jasnych kryteriów oceny

Zauważmy, że żadna z tych definicji nie jest precyzyjna. W ustawie nie pojawia się wyjaśnienie, czym są „ponadprzeciętna wielkość zasobów” i „unikalne parametry”. To ma zależeć od ekspertyzy państwowej służby geologicznej i od interpretacji ministra.

O tym, że przesłanki zawarte w ustawie są „niezwykle ocenne”, przekonuje prof. Aleksander Lipiński, ekspert z zakresu prawnych zagadnień geologii, górnictwa i ochrony środowiska, w komentarzu dla Demagoga. Zwrócił on naszą uwagę na dodatkowe wątpliwości. Jak czytamy:

Jak wygląda procedura?

Minister klimatu i środowiska wszczyna postępowanie (art. 94a), zawiadamia o tym gminę oraz występuje do państwowej służby geologicznej. Ma prawo to zrobić na podstawie zatwierdzonej dokumentacji geologicznej, obejmującej dane złoże. 

Geolodzy zasięgają opinii wójta (lub burmistrza albo prezydenta miasta) i analizują, czy dane złoże spełnia warunki (ust. 7, 9). Ustalone zostają również projektowane granice złoża, a analizie podlegają urbanistyczne, gospodarcze, środowiskowe i kulturowe uwarunkowania danego terenu (ust. 10).

Minister decyduje, czy złoże wymaga ochrony

Najpierw musi on zasięgnąć opinii państwowej służby geologicznej oraz przedstawiciela samorządu (wójta, burmistrza czy prezydenta), ale ostatecznie to minister sam podejmuje decyzję. 

Ma również prawo umorzyć postępowanie, jak i w późniejszym terminie uchylić albo zmienić decyzję, gdy złoże strategiczne przestanie spełniać kryteria do ochrony (art. 94a ust. 13-14). Oznacza to, że decyzja nie jest ostateczna i może zostać wycofana. A czy obywatel ma prawo ją zaskarżyć?

Czy właściciel ma prawo zaskarżyć decyzję?

W ustawie nie znajdziemy informacji o żadnej drodze odwoławczej od decyzji ministra. Pojawia się jedynie informacja, że „stroną postępowania w przedmiocie uznania złoża kopaliny za złoże strategiczne jest podmiot, na rzecz którego zatwierdzono dokumentację geologiczną albo dodatek do dokumentacji geologicznej” (art. 94a ust. 3). To nie zawsze jest właściciel.

A tylko stronie postępowania przysługuje prawo do odwołania się od decyzji. Swoje obawy w tej sprawie przedstawił Senat X kadencji, kiedy wnioskował o odrzucenie ustawy. Wskazywał na to również prof. Lipiński w komentarzu dla naszej redakcji.

Zwróciliśmy się do Ministerstwa Klimatu i Środowiska w sprawie nowelizacji. Zapytaliśmy również o to, czy właściciel działki będzie mógł zaskarżyć lub odwołać się od decyzji ministra, gdy się z nią nie zgodzi. W otrzymanej odpowiedzi ministerstwo nie ustosunkowało się do tej sprawy.

Co się dzieje, gdy złoże staje się „strategiczne”?

Gdy na złoże zostanie nałożona ochrona, gmina musi uwzględnić go w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (art. 95a). W przypadku, gdy gmina uchyli się od tego obowiązku, po 6 miesiącach zmianę wprowadza wojewoda. Za zwłokę gmina może zostać ukarana i może zapłacić nawet 120 tys. zł. (art. 96 ust. 1a).

O jakiej zmianie jest mowa? Chodzi o wprowadzenie zakazu budowy na danym terenie lub zakazu innego zagospodarowania wyznaczonego obszaru złoża strategicznego w taki sposób, który wyłączyłby możliwość zagospodarowania tego złoża (art. 94a ust. 12).

Czy właściciel ma prawo do odszkodowania?

Zazwyczaj, gdy w związku z uchwaleniem planu miejscowego (lub jego zmianą) zmienia się dotychczasowe przeznaczenie nieruchomości, to właściciel ma prawo żądać od gminy odszkodowania lub wykupienia nieruchomości. Określa to art. 36 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. 

Hipotetycznie, skoro ochrona złoża wiąże się ze zmianą w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, to obywatel powinien mieć prawo do odszkodowania.

Nie do końca. Wspomnianego przepisu nie stosuje się, jeśli zmiana nie była zależna od decyzji gminy, lecz zaszła w wyniku zakazów lub ograniczeń zabudowy określonych w przepisach ustaw (art. 36 ust. 1a pkt. 3). Można podejrzewać, że tym samym właściciele nieruchomości położonych w obszarze chronionego złoża nie otrzymają odszkodowania z tytułu pozbawienia prawa do pełnego korzystania z własnej nieruchomości.

Prof. Lipiński w komentarzu dla Demagoga tłumaczy:

Czy każda działka ze złożem to działka zablokowana?

To nie oznacza, że na każdą działkę ze złożem kopaliny zostaje automatycznie nałożony zakaz zabudowy. Przede wszystkim warunkiem, by złoże zostało uznane za strategiczne, jest istnienie dostępu do niego. Tereny, na których zabudowa już się znajduje albo właśnie powstaje, nie spełniają tego wymogu i ten zakaz ich nie dotknie.

Co więcej, w ustawie pozostawiono przestrzeń do ochrony takich działek. Gdy w pobliżu złoża jest już zwarta zabudowa, funkcjonująca infrastruktura albo obowiązuje zakaz prowadzenia działalności w zakresie wydobycia, to złoże może zostać uznane za „strategiczne w części” (art. 94a ust. 6).

Tym samym, jak przekonuje Ministerstwo Klimatu i Środowiska, nowelizacja nie doprowadzi do sytuacji, w której na terenie miast i wsi nie będzie możliwa zabudowa. Co ważne, nowa definicja pozwoli zdjąć ochronę z ponad 80 proc. złóż węgla brunatnego i zwiększyć, a nie zmniejszyć, ilość terenów dostępnych pod zabudowę. Ministerstwo potwierdziło to w wiadomości do naszej redakcji.

Ministerstwo: nowelizacja realizuje zalecenia NIK

Omawiana ustawa została przyjęta przez Sejm w czerwcu 2023 roku. Ministerstwo Klimatu i Środowiska przekonywało wówczas, że wprowadzanie ustawy w życie nie spowoduje wywłaszczeń bez odszkodowania oraz nie ograniczy władztwa planistycznego gmin.

W komunikacie czytamy, że nowelizacja „nie przewiduje pozbawienia nikogo własności nieruchomości ani innych praw”. Ministerstwo argumentuje, że o racjonalizację systemu ochrony złóż kopalin w Polsce apelowała Najwyższa Izba Kontroli.

Faktycznie, w 2018 ukazał się raport NIK, w którym Izba przekonywała, że „nie został stworzony system gospodarowania złożami kopalin, obejmujący plan zagospodarowania najistotniejszych dla gospodarki złóż kopalin, a także zasady ich eksploatacji i ochrony”. 

Przed nowelizacją to samorządy czuwały nad złożami położonymi w ich obrębie. Z diagnozy wynikało, że ok. 70 proc. skontrolowanych gmin nie ujawniło udokumentowanych złóż kopalin w studium oraz w planie miejscowym. NIK zalecił, aby to minister przejął obowiązek wytypowania strategicznych złóż kopalin.