W 2014 roku Prawo i Sprawiedliwość w swoim programie stwierdziło, że sądy w Polsce znajdują się w głębokim kryzysie (s. 63). Rozwiązaniem tego problemu miała być głęboka naprawa, składająca się z kilku reform. Zaliczono do nich m.in. przemyślenie składu Krajowej Rady Sądownictwa (KRS). Uznano bowiem, że jest to podmiot zamknięty na krytykę, forsujący sędziowski punkt widzenia (s. 63).

KRS bierze udział w procesie obsadzania sądów – sędziów powołuje na stanowiska prezydent, ale korzysta przy tym z rekomendacji Rady. W praktyce zmiana jej składu, choć miała rozwiązywać część wad systemu sądownictwa, wywołała kolejne problemy, które trwają do dziś.

PiS i reforma Krajowej Rady Sądownictwa

Krajowa Rada Sądownictwa została – zgodnie z zapowiedziami – zreformowana w grudniu 2017 roku. Prezydent Duda pierwotnie zawetował nowelę ustawy o KRS przedstawioną przez posłów PiS. Powodem takiej decyzji było powiązanie tego projektu z nowelizacją ustawy o Sądzie Najwyższym (SN), którą prezydent również postanowił odesłać do Sejmu. Zawierała ona zapisy dotyczące poszerzenia kompetencji ministra sprawiedliwości, na co Andrzej Duda się nie zgodził.

Prezydent przedstawił swoje projekty dotyczące nowelizacji ustaw o KRS i o SN, do których Sejm następnie wprowadził poprawki. Te wersje zostały przyjęte w parlamencie (1, 2), a następnie podpisane przez prezydenta. W ramach nowelizacji ustawy o KRS m.in. skrócono kadencję członków poprzedniej rady (art. 1).

To właśnie zasady wyboru składu nowej KRS oraz zakończenia kadencji poprzedniej rady stały się przedmiotem kontrowersji. Pojawiły się głosy, że w efekcie przeprowadzonych zmian nowa KRS została uzależniona od władzy ustawodawczej. Krytycy reformy zwracali także uwagę (np. 1, 2, 3), że kadencja KRS określona jest w konstytucji i wynosi 4 lata (art. 187). 

Krytycy tej zmiany do dziś określają Krajową Radę Sadownictwa funkcjonującą na nowych zasadach jako „neoKRS”,  a rekomendowanych przez nią sędziów jako „neosędziów”. W naszym tekście stosujemy te określenia tylko w formie cytatów.

Kryzys wokół Sądu Najwyższego

Wprowadzone zmiany wywołały liczne komplikacje. W ramach przyjętej równolegle reformy Sądu Najwyższego (SN) w jego strukturach utworzono Izbę Dyscyplinarną, która uzyskała autonomię, co według autorów poselskiego projektu miało pozwolić na bezstronne i skuteczne rozpoznawanie spraw dyscyplinarnych dotyczących sędziów (s. 82). Zasiedli w niej sędziowie powołani na wniosek zreformowanej KRS. 

Dodatkowo zapisy nowelizacji ustawy o SN obniżyły wiek przejścia sędziów w stan spoczynku z 70 lat do 60 lat w przypadku kobiet i do 65 lat w przypadku mężczyzn (art. 31 par. 1). Zgodnie z nowymi przepisami prezydent mógł zgodzić się na pełnienie obowiązków przez sędziego nawet po osiągnięciu tego wieku (art. 37). W  chwili wejścia ustawy w życie swoje funkcje przestała pełnić część sędziów SN (art. 111). Zastąpili ich sędziowie przedstawieni prezydentowi przez zreformowaną KRS.

Jak na reformy zareagowały międzynarodowe instytucje?

Zmiany w systemie sądownictwa wywołały krytykę wielu międzynarodowych instytucji. W grudniu 2017 roku Komisja Wenecka podkreśliła, że stworzenie sądu dyscyplinarnego złożonego z sędziów wybranych przez zależną od Sejmu KRS zagraża trójpodziałowi władzy i niezawisłości sędziowskiej (s. 26-27).

W tym samym miesiącu Komisja Europejska zawnioskowała do Rady Unii Europejskiej o stwierdzenie wyraźnego ryzyka poważnego naruszenia przez Polskę zasady praworządności w ramach procedury z art. 7 Traktatu o UE. We wniosku KE stwierdziła, że nowe przepisy zwiększają systemowe zagrożenie dla praworządności (punkt 5.2). Wskazano m.in. na obowiązkowe przeniesienie w stan spoczynku sędziów SN (s. 22-25). Podkreślono także, że nie jest możliwe zagwarantowanie zgodności polskich przepisów z konstytucją (pkt 180).

W następnych latach Trybunał Sprawiedliwości UE (TSUE) w swoich orzeczeniach kilkukrotnie zakwestionował skład i sposób powołania Krajowej Rady Sądownictwa (np. 1, 2, 3, 4). Orzekł tak również w sprawie dotyczącej Izby Dyscyplinarnej SN (pkt 104-107).  Z kolei Europejski Trybunał Praw Człowieka (ETPCz) uznał, że proces powołania sędziów naruszył niezależność i bezstronność Izby Cywilnej SN (par. 303–351) oraz Izby Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych SN (par. 354).

Rok później TSUE w kolejnym orzeczeniu potwierdził, że sama ocena okoliczności powołania sędziów nie wystarczy, by podać w wątpliwość ich niezależność i bezstronność (pkt 126), a co za tym idzie – ich wyroki. Do tego jest potrzebna ocena wpływu obecnej władzy na tych sędziów (pkt 108 oraz pkt 132), czyli na to, jak obecnie funkcjonują. 

Sąd Najwyższy: „Izba Dyscyplinarna SN nie jest sądem”

TSUE uznał w 2019 roku, że niezależność i legalność Izby Dyscyplinarnej powinny zostać ocenione przez sąd krajowy (s. 1). W związku z tym Sąd Najwyższy rok później stwierdził, że składy sędziowskie, do których należą sędziowie powołani na wniosek zreformowanej KRS, są „obsadzone nienależycie”.

Aby zaostrzyć odpowiedzialność dyscyplinarną wobec sędziów podważających legalność wyboru „neosędziów”, Sejm w lutym 2020 roku uchwalił nowelizację ustawy o ustroju sądów powszechnych. Zgodnie z nowymi przepisami sędziowie mogli odpowiadać dyscyplinarnie także za „działania kwestionujące istnienie stosunku służbowego sędziego, skuteczność powołania sędziego, lub umocowanie konstytucyjnego organu Rzeczypospolitej Polskiej” (art. 1 pkt 32).

W 2022 roku kompleksowa reforma systemu środków dyscyplinarnych wobec polskich sędziów stała się warunkiem przyznania Polsce pieniędzy w ramach Krajowego Planu Odbudowy (KPO). Komisja Europejska zażądała m.in. rozstrzygania postępowań dyscyplinarnych przeciwko sędziom przez sąd inny niż Izba Dyscyplinarna. Zaznaczono, że będzie musiał on spełniać wymogi prawa UE, a co za tym idzie – być zgodny z orzecznictwem TSUE.

Dlaczego zreformowano Izbę Dyscyplinarną SN?

W czerwcu 2023 roku TSUE wydał wyrok stwierdzający, że powierzenie Izbie Dyscyplinarnej SN uprawnień do orzekania w sprawach dyscyplinarnych powoduje naruszenie unijnego prawa. Stwierdzono, że niezawisłość i bezstronność Izby nie są zagwarantowane.

W lipcu 2022 roku w miejsce Izby Dyscyplinarnej utworzono Izbę Odpowiedzialności Zawodowej (art. 1). Komisja Europejska uznała jednak, że i ta izba nie spełnia wymaganych kryteriów (pkt 89). Wskazano na fakt, że czterech z jedenastu członków Izby zostało powołanych przez znowelizowaną KRS. Przypomniano, że Europejski Trybunał Praw Człowieka uznał te okoliczności powołania sędziów za naruszające prawo (pkt 90).

Zmiana władzy i strategii. Co zrobić z KRS?

Premier Donald Tusk w exposé, w którym przedstawił 13 grudnia 2023 roku program swojego gabinetu, podkreślał szczególną rolę prawa, praworządności i rządów prawa. Także w umowie koalicyjnej obecnego rządu zapowiedziano „przywrócenie porządku prawnego, zachwianego przez działania poprzedników” (pkt 2). Dlatego też w dniu objęcia władzy przez nowy rząd został powołany Międzyresortowy Zespół ds. przywracania praworządności oraz porządku konstytucyjnego. 

Zespół ten przygotował projekt ustawy nowelizującej KRS. Zgodnie z jego założeniami 15 członków KRS spośród sędziów mają wybierać w wyborach bezpośrednich wszyscy polscy sędziowie (art. 1). Złożony projekt zakłada także przerwanie kadencji tzw. „neoKRS” (art. 2). Stwierdzono, że osoby wybrane w konstytucyjnym trybie nie mogą odwoływać się do konstytucyjnej ochrony czteroletniej kadencji członków KRS (art. 187 ust. 3) (s. 32).

Prezydent: przepisy ustawy budzą wątpliwości

Ta ustawa została przyjęta przez Sejm 12 lipca 2024 roku, a następnie – przekazana prezydentowi. Andrzej Duda nie zdecydował się na jej podpisanie i wystąpił do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o sprawdzenie zgodności ustawy z konstytucją. Wśród swoich wątpliwości wymienił m.in. brak udziału posłów Mariusza Kamińskiego i Macieja Wąsika w głosowaniu nad ustawą czy sposób przerwania kadencji KRS (s. 3).

W trakcie prac parlamentarnych nad tą ustawą na unijnym szczeblu zostały podjęte ważne decyzje. W maju 2024 roku Komisja Europejska zadecydowała o zakończeniu procedury dotyczącej poważnego naruszenia przez Polskę zasady praworządności (art. 7 Traktatu o UE). Podstawą do podjęcia tej decyzji było przedstawienie przez ministra sprawiedliwości Adama Bodnara planu działań naprawczych (s. 6).

Pomysł na uregulowanie statusu tzw. neosędziów

Na początku września 2024 roku minister Bodnar zaprezentował rozwiązanie dotyczące ustalenia statusu „neosędziów”, które przewiduje podzielenie ich na trzy grupy. Pierwsza grupa to osoby, które „nie miały wyboru”. Skończyły Krajową Szkołę Sądownictwa i Prokuratury, odbyły asesurę i musiały zdobyć rekomendację takiej, a nie innej KRS. Zgodnie z ustawą, osoby te będą miały status sędziów powołanych zgodnie z Konstytucją.

Druga grupa to sędziowie, o których minister Bodnar powiedział, że łączyło ich „wspólne przedsięwzięcie”, które miało na celu budowę „porządku niedemokratycznego w Polsce”. Po trzech miesiącach od wejścia w życie ustawy te osoby mają wrócić na wcześniej zajmowane stanowiska i zostać pozbawione wcześniejszego awansu.

Ostatnia grupa to osoby, które awansowały w hierarchii sądowniczej, ale nie brały udziału we „wspólnym przedsięwzięciu”. Bodnar przewiduje w tym wypadku wprowadzenie instytucji „czynnego żalu”. Ma ona polegać na złożeniu oświadczenia, w którym sędziowie stwierdzają, że ich dotychczasowe działania były błędem. Umożliwiłoby to im dobrowolny powrót do sądu, w którym wcześniej orzekali. W ten sposób uniknęliby także postępowania dyscyplinarnego.

Dialog z Komisją Wenecką

Minister Bodnar zwrócił się w lipcu do Komisji Weneckiej z prośbą o opinię na temat proponowanych rozwiązań w sprawie „neosędziów” oraz rozdziału stanowisk prokuratora generalnego i ministra sprawiedliwości (s. 12).

Uznano, że nie można w drodze ustawy stwierdzić, że wszystkie nominacje sędziowskie dokonane przez KRS po 2018 roku są nieważne, ponieważ takie rozwiązanie nie byłoby zgodne z koncepcją rządów prawa (pkt 49). W opinii zapisano także, że osoby, których nominacja lub awans zostały odwołane, powinny mieć prawo do środka odwoławczego (pkt 51).

Cztery i pół scenariusza według Agatona Kozińskiego

Zapytaliśmy publicystów o to, jakie widzą rozwiązania tego konfliktu. Poprosiliśmy ich o przedstawienie zarówno rozwiązań, które uważają za realne, jak i tych, które można by zaliczyć do wręcz utopijnych. 

Koziński widzi cztery i pół scenariusza rozwoju sytuacji. Pierwszy to scenariusz naiwny – szanse jego realizacji ocenił na około 5 proc. To wersja oparta na założeniu, że politycy wspólnie z prawnikami poszukają rozwiązań, które pozwolą uniknąć dalszej eskalacji problemu i uporządkują kwestie związane z Trybunałem Konstytucyjnym, Sądem Najwyższym czy Krajową Radą Sądownictwa.

Drugi scenariusz wymieniony przez dziennikarza to scenariusz status quo. Zgodnie z nim spór będzie trwać, ale nadal będzie prowadzony przede wszystkim w sferze abstrakcji. Oznacza to, że nie będzie wpływał znacząco na codzienne życie ludzi. 

Szanse na realizację tego scenariusza Agaton Koziński ocenia na 20 proc. „Bo widać, że ten spór prawny eskaluje, on się rozszerza, trudno więc uznać, że uda się go utrzymać na poziomie niemającym przełożenia na życie Polaków załatwiających swoje sprawy w sądach. On ciągle rozszerza swój zasięg, zaczęło się od Trybunału Konstytucyjnego, teraz jesteśmy na etapie prokuratora krajowego. Zaczęła obowiązywać zasada: powiedz mi, kto jest prokuratorem krajowym, a powiem ci, na jaką partię głosujesz” – stwierdził publicysta i zaznaczył, że z perspektywy praworządności jest to sytuacja kuriozalna.

Scenariusz pragmatyczny czy zimna wojna?

Scenariusz trzeci to scenariusz pragmatyczny, obejmujący najbliższe wybory parlamentarne. Zgodnie z nim Polacy zorientują się, że koniecznie trzeba uporządkować kwestię praworządności. W związku z tym któraś z partii zdobędzie na tyle znaczącą większość, że będzie w stanie albo samodzielnie przyjąć konstytucję, albo uzyska zdolność odrzucenia weta prezydenta. Koziński ocenił prawdopodobieństwo realizacji tego scenariusza na 30 proc. Zwrócił uwagę na to, że praworządność nigdy nie będzie kwestią, która pozwoli komuś wygrać wybory. 

Scenariusz zimnej wojny to opcja czwarta. Jest to scenariusz status quo, tyle że pozbawiony elementu rozsądku. Dziennikarz stwierdził, że może się on zrealizować przy założeniu, że polaryzacja polityczna zagarnie kolejne obszary rzeczywistości.

Następstwem takiego rozwoju wydarzeń byłaby według publicysty niewydolność systemu. Rządzić będą czyste emocje i kryteria uliczne. Koziński nie wyklucza, że ten scenariusz mógłby poskutkować polskim odpowiednikiem szturmu na Kapitol z 6 stycznia 2021 roku. „Bardzo się obawiam, że w pewnym momencie taki scenariusz zrealizuje się również w Polsce” – powiedział i określił prawdopodobieństwo wystąpienia tego scenariusza na 40 proc. Pozostałe 5 proc. pozostawił na wypadek takiego rozwoju sytuacji, który trudno dzisiaj przewidzieć.

Które rozwiązanie byłoby najlepsze?

Najlepszym możliwym scenariuszem byłaby według publicysty fuzja scenariuszy: naiwnego i pragmatycznego. Koziński ma nadzieję, że polska klasa polityczna dostrzeże ryzyko „przeniesienia się polityki na ulicę” i będzie w stanie się cofnąć. W tym kontekście publicysta odniósł się do wydarzeń z 17 sierpnia 1989 roku. Solidarność utworzyła wówczas koalicję rządzącą ze Stronnictwem Demokratycznym i Zjednoczonym Stronnictwem Ludowym – satelitami PZPR, co otworzyło drogę do możliwości stworzenia rządu przez ekipę postsolidarnościową i umożliwiło wprowadzenie szybkich reform wolnorynkowych. 

Śmiłowicz: Wymiar sprawiedliwości podstawą państwa

Z kolei Piotr Śmiłowicz, dziennikarz Tygodnika Powszechnego, w rozmowie z Demagogiem stwierdza, że kompromis w sprawie sądownictwa jest potrzebny. Równocześnie zaznacza, że nie bardzo w niego wierzy. „Moim zdaniem bardzo źle się dzieje, że wymiar sprawiedliwości jest tą bronią, którą walczą ze sobą politycy. To jest podstawa państwa” – dodaje.

Jako optymalne rozwiązanie dziennikarz postrzega uznanie wszystkich orzeczeń, które zapadły z udziałem tzw. neosędziów. Uważa, że równocześnie można byłoby cofnąć awanse sędziów, którzy byli nominowani na wniosek zreformowanej KRS. Problemem według Śmiłowicza jest to, że w obecnej sytuacji nie istnieje już prawny punkt odniesienia dla reformowania wymiaru sprawiedliwości. Zwraca uwagę na to, że wyroki TSUE czy ETPCz nie są wiążące, dopóki nie są implementowane w polskim prawie. Dlatego właśnie regulację statusu Trybunału Konstytucyjnego uznaje za podstawę dalszej reformy wymiaru sprawiedliwości.

Co będzie dalej?

Następujące w ostatnich latach zmiany w systemie sądownictwa sprawiły, że przestrzeń ta stała się areną politycznej walki. W sierpniu bieżącego roku 45,4 proc. ankietowanych w sondażu Rzeczpospolitej uznało, że obecna władza podejmuje działania, które miałyby na celu poprawienie stanu praworządności. Przeciwnego zdania było 45,4 proc. respondentów. 

Zmiany dostrzegają głównie zwolennicy koalicji rządzącej (84 proc.), nie widzą ich wyborcy partii opozycyjnych, czyli PiS i Konfederacji (93 proc.). Odbiór dotychczasowych działań i wpływająca na niego polaryzacja polityczna sprawiają, że doprowadzenie w wymiarze sprawiedliwości do stanu respektowanego przez wszystkich wydaje się trudne. Ale czy niemożliwe?