Czas czytania: około min.

Czy nowelizacja kodeksu postępowania administracyjnego to efekt wyroku TK?

19.08.2021 godz. 14:43

Wypowiedź

Prawda

Analiza w pigułce

  • W maju 2015 roku Trybunał Konstytucyjny rozważył zapytanie prawne Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie dotyczące zgodności z konstytucją art. 156 par. 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.). W wyroku TK stwierdził, że obowiązujące przepisy dopuszczające brak limitu czasowego przy podważaniu decyzji administracyjnych są niezgodne z konstytucją. Prezesem Trybunału był wtedy Andrzej Rzepliński.
  • W marcu 2021 do Sejmu wpłynął komisyjny projekt ustawy zakładający nowelizację Kodeksu postępowania administracyjnego. Jego celem było dostosowanie polskiego prawa do ogłoszonego przez TK wyroku. Projekt przeszedł proces legislacyjny i 16 sierpnia, za sprawą podpisu prezydenta, trafił do Dziennika Ustaw.
  • Według nowych przepisów, jeśli od daty doręczenia lub ogłoszenia decyzji administracyjnej minęło 30 lat, nie jest możliwe wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Na tej podstawie oceniamy wypowiedź Marcina Przydacza jako prawdziwą.
  • Warto jednak dodać, że nowelizacja zawiera szersze rozwiązania, niż przewidywał wyrok TK. Przede wszystkim nakazuje automatyczne umorzenie spraw, które mają ponad 30 lat. Zapisu tego nie było w pierwotnym projekcie ustawy.

Kontekst wypowiedzi

Wiceminister spraw zagranicznych Marcin Przydacz pojawił się 17 sierpnia w programie „Gość Wiadomości” na antenie Telewizji Polskiej. Rozmowa dotyczyła głośnych wydarzeń międzynarodowych i działań Ministerstwa Spraw Zagranicznych, m.in. w związku z wycofaniem się wojsk amerykańskich z Afganistanu i przejęciem państwa przez talibów. Prowadząca program Danuta Holecka zapytała swojego gościa również o przyjętą niedawną nowelizację Kodeksu postępowania administracyjnego, mającą na celu zakończenie tzw. dzikiej reprywatyzacji. Wiceminister wyraził opinię, że podpisanie nowej ustawy przez prezydenta spowodowało nieuzasadniony atak izraelskich polityków oskarżających Polskę o antysemityzm. Przy okazji Przydacz przypomniał też, że przyjęte przepisy są zgodne z orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego z 2015 roku.

Nowelizacja Kodeksu postępowania administracyjnego

Komisyjny projekt ustawy o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego wpłynął do Sejmu 25 marca 2021 roku. W kwietniu został skierowany do zaopiniowania przez organizacje samorządowe, a następnie do pierwszego czytania na 30. posiedzeniu Sejmu. Projekt wrócił następnie do pracy w komisjach, a 8 czerwca opublikowano sprawozdanie podkomisji z załączonym projektem ustawy. Do drugiego czytania doszło podczas 33. posiedzenia Sejmu w dniu 23 czerwca, a dzień później, podczas trzeciego czytania, Sejm przegłosował projekt ustawy 309 głosami „za” i 120 głosami wstrzymującymi się.

Projekt trafił następnie do Senatu, który zaproponował trzy poprawki do nowelizacji. Poddano je pod głosowanie 11 sierpnia podczas 36. posiedzenia Sejmu. Przyjęte zostały dwie z trzech poprawek, a już 16 sierpnia nowelizacja Kodeksu postępowania administracyjnego znalazła się w Dzienniku Ustaw z podpisem prezydenta Andrzeja Dudy. Nowe przepisy wejdą w życie w połowie września.

Przyjęta ustawa przewiduje zmiany w ramach art. 156 par. 2, który głosi odtąd, że:

„Nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne”.

dotychczasowym brzmieniu k.p.a. nakazywał w takiej sytuacji stwierdzenie nieważności decyzji.

Jednak najważniejszy przyjęty nowy przepis to dodanie par. 3 do art. 158. Możemy w nim przeczytać, że:

„Jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2, upłynęło trzydzieści lat, nie wszczyna się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji”.

Skutkiem wprowadzonych regulacji jest ukrócenie procederu tzw. dzikiej reprywatyzacji, w ramach której polskie prawo umożliwiało wszczynanie postępowań w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o nacjonalizacji lub zmianie właścicieli wybranych gruntów oraz budynków w czasach Polskiej Republiki Ludowej. Przed przyjęciem nowej ustawy Kodeks postępowania administracyjnego umożliwiał zgłoszenie roszczeń datowanych nawet 50 lat wstecz.

Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 2015 roku

Z uzasadnienia komisyjnego projektu, który wpłynął do Sejmu w marcu 2021 roku, faktycznie możemy dowiedzieć się, że jego celem jest dostosowanie polskiego prawa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 roku.

Wniosek do Trybunału został złożony w listopadzie 2013 roku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Konkretnym przedmiotem sprawy był art. 156 ust. 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania cywilnego. Pytanie zostało postawione w kontekście reprywatyzacji nieruchomości obywateli Polski, które przeszły po 1945 roku na własność państwa (na mocy tzw. dekretu Bieruta, o którym piszemy więcej w dalszej części analizy). Jak czytamy w uzasadnieniu wniosku warszawskiego sądu:

Nieruchomości położone w granicach Warszawy ulegały od 21 listopada 1945 r. komunalizacji na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279, ze zm.; dalej: dekret warszawski). W art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego przewidziano możliwość złożenia przez wywłaszczonego właściciela, w terminie 6 miesięcy od objęcia gruntu przez gminę, wniosku o przyznanie mu prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną. Poprzednik prawny części stron postępowania sądowo-administracyjnego, na tle którego zadane zostało pytanie prawne, nie złożył w terminie wniosku w trybie art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego. Następnie zwrócił się on do prezydenta m.st. Warszawy o przywrócenie terminu do złożenia takiego wniosku, dopełniając czynność, dla której termin był ustanowiony. Mocą decyzji prezydenta m.st. Warszawy z 25 października 1948 r. (dalej: decyzja z 1948 r.) termin do złożenia wniosku w trybie art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego został mu przywrócony.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej: Kolegium) decyzją z 4 maja 2011 r., stwierdziło nieważność decyzji z 1948 r. Kolegium uznało, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, co stanowi, zgodnie z art. 156 k.p.a., przyczynę stwierdzenia nieważności decyzji. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy decyzją z 17 listopada 2011 r. wydaną przez Kolegium w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy (dalej: decyzja z 2011 r.). W uzasadnieniu wskazano, że sześciomiesięczny termin do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej, przewidziany w art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego, miał charakter terminu prawa materialnego o skutkach prekluzyjnych, a jego przywrócenie nie było dopuszczalne. Rozstrzygnięcie Kolegium zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez spadkobierców byłych właścicieli przedmiotowej nieruchomości. Skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności, względnie o uchylenie wydanych decyzji przez Kolegium w obu instancjach”.

Prezesem Trybunału Konstytucyjnego w czasie przeprowadzanego postępowania był prof. Andrzej Rzepliński, który piastował to stanowisko od grudnia 2010 roku do grudnia 2016 roku, a  w interesującej nas rozprawie Trybunał obradował w następującym składzie: Wojciech Hermeliński (przewodniczący), Stanisław Rymar, Piotr Tuleja (sprawozdawca), Sławomira Wronkowska-Jaśkiewicz, Andrzej Wróbel. Najważniejszym wnioskiem z obrad był punkt wyroku głoszący, że:

„Art. 156 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 konstytucji”.

Ponadto w komunikacie po wyroku Trybunał zaznaczył, że rozważony został zakres, w jakim ustawodawca dysponuje swobodą w określaniu relacji między przewidzianą w art. 7 konstytucji zasadą praworządności (zasadą legalizmu), z której wynika potrzeba eliminacji z obrotu wadliwych decyzji administracyjnych, a wynikającymi z art. 2 ustawy zasadniczej zasadą pewności prawa i zasadą zaufania (lojalności państwa), z którymi powiązana jest reguła trwałości decyzji administracyjnej. Ostatecznie TK stwierdził, że:

„Zasada praworządności nie uzasadnia rozwiązania prawnego umożliwiającego stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, gdy decyzja ta korzystała przez kilkadziesiąt lat z domniemania zgodności z prawem, wywołuje skutki polegające na nabyciu prawa lub ukształtowaniu ekspektatywy nabycia praw przez jej adresatów, a dodatkowo przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji ma charakter niedookreślony i jej wykładnia ukształtowała się w orzecznictwie na długo po wydaniu decyzji. W sytuacji, w której występuje nagromadzenie powyższych okoliczności, zasada praworządności nie służyłaby realizacji zasady pewności prawa”.

Innymi słowy, skutki nielegalnych decyzji po „znacznym upływie czasu” nie powinny być już podważane, ponieważ spowodowałoby to niepewność stanu prawnego. Zasada praworządności, która nakazuje eliminowanie wadliwych decyzji, musi zatem ustąpić ze względu na – jak czytamy w wyroku – „potrzebę stabilizacji stanów społeczno-gospodarczych ukształtowanych mocą aktu administracyjnego” wydanego z rażącym naruszeniem prawa, oraz ze względu na „zasadę zaufania obywatela do państwa”.

Wracając do komisyjnego projektu ustawy o nowelizacji Kodeksu postępowania administracyjnego, który został przyjęty w tym roku, w jego uzasadnieniu możemy znaleźć dokładne wyjaśnienie, w jaki sposób realizuje on przytoczony powyżej wyrok. Autorzy projektu zaznaczyli, że są świadomi niejasności spowodowanej wątpliwością co do możliwości zaskarżania decyzji administracyjnych, lecz rozumieją, że wymaga to ukształtowania nowych regulacji, aby rozwiać niepewności panujące po wyroku TK. Ponadto w uzasadnieniu projektu znajdziemy przypomnienie, że:

Wyrok Trybunału Konstytucyjnego, jako dotyczący tzw. pominięcia prawodawczego, a przy tym mający formułę zakresową, nie doprowadził do derogowania art. 156 § 2 k.p.a. z porządku prawnego. Oznacza to, że przepis ten nadal określa granice stosowania instytucji stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji. Dlatego też Trybunał w swoim orzeczeniu podkreślił, że »stwierdzenie niekonstytucyjności w zakresie pominięcia prawodawczego nakłada na ustawodawcę obowiązek rozszerzenia unormowania art. 156 § 2 k.p.a., przewidującego ograniczenia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy«”.

Wspomniany już Wojciech Hermeliński, który w 2015 roku był w składzie orzekającym TK, powiedział w wywiadzie dla Dziennika Gazety Prawnej, że nowelizacja nie odchodzi zasadniczo od wyroku Trybunału. Stwierdził również, że „Jeśli chodzi o terminy, to TK powiedział, że to ustawodawca musi ten termin wyważyć. Trybunał nie miał tytułu, żeby wskazywać, ile to ma być lat. Nie wypowiadał się też na temat toczących się już postępowań i tego, co dalej z nimi zrobić”. Należy mieć na uwadze, że w toku prac do projektu dodano zapis, zgodnie z którym trwające dłużej niż 30 lat postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia zostają automatycznie umorzone. Tym samym nowelizacja wykracza poza sam wyrok TK.

Reakcja Izraela

Wśród majątków odebranych przedwojennym właścicielom znajdowało się wiele własności żydowskiej. Stąd na przyjętą nowelizację bardzo negatywnie zareagował izraelski minister spraw zagranicznych Jair Lapid. 14 sierpnia polityk napisał na Twitterze, że „Polska dzisiaj zaaprobowała – nie po raz pierwszy – niemoralną antysemicką ustawę”. Lapid zapowiedział ponadto powrót izraelskiego chargé d’affaires z Ambasady Izraela w Warszawie, a także to, że nowy ambasador nie przyleci na razie do Polski.

Jair Lapid zasugerował również polskiemu ambasadorowi Markowi Magierowskiemu, aby nie wracał na razie do placówki w Tel Awiwie. 16 lipca Ministerstwo Spraw Zagranicznych wydało oświadczenie, w którym poinformowało, że ambasador RP w Izraelu do odwołania pozostanie w Polsce.

Jak donosi Polska Agencja Prasowa, krytycznie na temat nowelizacji polskiego prawa wypowiedział się również premier Izraela Naftali Bennett, który nazwał podpisanie jej przez prezydenta „haniebną decyzją” i „pogardą dla ofiar Holokaustu”. Zdaniem władz Izraela nowoprzyjęte przepisy zostały stworzone, aby uniemożliwić Żydom ocalałym z Holokaustu odzyskanie odszkodowań i mienia utraconego podczas II wojny światowej i czasów PRL. W odpowiedzi na te zarzuty polskie MSZ wskazuje, że u podstaw ustawy leżała „potrzeba zapewnienia zaufania obywateli do państwa i realizacji zasady pewności prawa”, a dodatkowo „możliwość podważenia decyzji władz publicznych nie może być nieograniczona czasowo”.

PAP donosi również, że do krytyki rozpoczętej przez Lapida dołączył sekretarz stanu USA Anthony Blinken, choć z innych doniesień medialnych możemy dowiedzieć się, że Waszyngton odmówił podpisania z Izraelem wspólnego oświadczenia potępiającego Polskę za przyjęcie ustawy reprywatyzacyjnej. PAP informuje ponadto, że część izraelskiej opozycji nie zgadza się z Lapidem.

Warszawska Mapa Reprywatyzacji

Środowiska lokatorskie od wielu lat zajmowały się sprawą nadużywania obowiązujących przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Przykładem może być stowarzyszenie Miasto Jest Nasze (MJN), które realizowało projekt „Warszawska Mapa Reprywatyzacji”. Powszechnie rozumiana reprywatyzacja dotyczy dziś przede wszystkim problemu zaspokojenia roszczeń do nieruchomości przez dawnych właścicieli. Jak już wspomnieliśmy, w wyniku decyzji władz z 1945 roku wszystkie grunty w granicach ówczesnej Warszawy (dziś obejmujące przede wszystkim Śródmieście, Mokotów, Żoliborz, Ochotę, Wolę i obie Pragi, ale też częściowo inne dzielnice) zostały przejęte przez m.st. Warszawę.

Dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, czyli tzw. dekret Bieruta, do dziś jest powszechnie obowiązującym prawem (w hierarchii prawa w Polsce jest równy ustawie), dlatego uchylenie go wymaga interwencji ustawodawcy. Brak tego typu inicjatywy doprowadził w Warszawie do tzw. dzikiej reprywatyzacji – czyli zwrotu nieruchomości w naturze bądź wypłacania odszkodowań ludziom, którzy nie są rodziną dawnych spadkobierców, handlu roszczeniami reprywatyzacyjnymi i ich skupywania przez pośredników oraz braku poszanowania dla praw lokatorów reprywatyzowanych kamienic.

Aktywiści MJN argumentowali, że art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego odgrywał kluczową rolę w postępowaniach dekretowych oraz starali się dokumentować sprawy, w których przepisy te były nadużywane, doprowadzając do cofania decyzji administracyjnych nawet sprzed 70 lat i odbierania ludziom ich własności oraz mieszkań w wyniku bezprawnych roszczeń przy wykorzystaniu niejasności obowiązujących rozwiązań prawnych.

*Jeśli znajdziesz błąd, zaznacz go i wciśnij Ctrl + Enter

Podobał Ci się artykuł? Pomóż nam dzielić się prawdą!

Możesz śmiało rozpowszechniać ten artykuł na swojej stronie internetowej. Pamiętaj o podaniu źródła. Sprawdź jak możesz udostępniać.

Wpłać darowiznę i działaj z nami!

lub