Unijny system handlu uprawnieniami do emisji (Emissions Trading System – ETS) powstał w 2005 roku jako odpowiedź Unii Europejskiej na zmiany klimatyczne. Jest to system „pułapów i handlu” – określono w nim limit łącznych ilości gazów cieplarnianych, które mogą być emitowane przez instalacje objęte systemem. Limit z czasem jest zmniejszany, aby docelowo zredukować całkowitą ilość emisji. 

Handel emisjami? Działa od lat 

Przedsiębiorstwa będące operatorami są zobowiązane do nabycia uprawnień do emisji gazów cieplarnianych. Jedno uprawnienie (EU Allowance – EUA) pozwala na emisję jednej tony CO₂. Firmy mogą je kupić na aukcji albo otrzymać z bezpłatnego przydziału od państwa. Państwa członkowskie, które nimi dysponują, mogą część z nich oddać za darmo, a na reszcie zarabiać. Operatorzy mogą też je kupować i sprzedawać między sobą na specjalnych rynkach. Roczny limit dostępnych uprawnień jest określony prawnie. 

Firmy-operatorzy muszą się na koniec roku rozliczyć z uprawnień – oddać je w ilości wystarczającej do pełnego pokrycia swojej emisji. Jeżeli emisja się zmniejszyła, firma może zatrzymać niewykorzystane uprawnienia na przyszłość albo sprzedać je innemu podmiotowi. 

Ponieważ liczba uprawnień stopniowo maleje, stają się one coraz droższe, co ma stanowić zachętę do inwestowania w redukcję emisji.

Początki systemu

Unijny system handlu uprawnieniami do emisji ETS powstał w związku z przyjęciem w 1997 roku Protokołu z Kioto, w którym zostały określone cele redukcji emisji CO₂. Pierwszy zarys tego systemu Komisja Europejska przedstawiła w 2000 roku, a dyrektywę EU ETS przyjęto w 2003 i wdrożono w 2005 roku. 

System ETS przeszedł kilka etapów – obecnie znajduje się w czwartej fazie. Pierwsza faza (lata 2005–2007) miała charakter pilotażowy. Limity dotyczyły wtedy tylko części emisji, uprawnienia rozdawano za darmo, a kary za przekroczenie emisji były niższe. W czasie drugiego etapu (lata 2008–2012) do systemu dołączyły kraje spoza Unii: Islandia, Liechtenstein oraz Norwegia. Trzeci etap (do 2020 roku) to m.in. moment wprowadzenia aukcji jako domyślnej metody alokacji uprawnień (zamiast bezpłatnych przydziałów). 

Od 2021 roku trwa faza czwarta systemu, w którym roczna pula uprawnień do emisji zmniejszała się o 2,2 proc., a nie o 1,7 proc., jak przedtem. Obecnie – od 2024 do 2027 roku – pula jest zmniejszana o 4,3 proc. Czwarty etap potrwa do 2030 roku, obejmuje także wdrożenie reformy systemu handlu uprawnieniami, czyli wejście w życie ETS2. 

The EU’s Emissions Trading System makes industries pay for their emissions and also boosts green technologies.

Find out how it works ↓ pic.twitter.com/QNCP5cCkCM

— European Parliament (@Europarl_EN) May 28, 2023

Reforma systemu i wprowadzenie ETS2

Podstawowy system ETS dotyczy przede wszystkim przedsiębiorstw (Załącznik 1), które emitują znaczną ilość gazów cieplarnianych, czyli takich jak elektrownie, huty, cementownie, rafinerie oraz przemysłu lotniczego (te sektory odpowiadają za ok. 40 proc. emisji w UE). Ten system opiera się na zasadzie „zanieczyszczający płaci”. Do posiadania zezwoleń zobowiązano w ten sposób prawie 11 tys. elektrowni czy fabryk na terenie Unii.

System ETS2 rozszerza ten program o nowe kategorie, takie jak transport drogowy, budynki i sektory dodatkowe, np. małe ciepłownie. Cel redukcji emisji do 2030 roku wyznaczono na 42 proc. względem poziomu z 2005 roku. 

W przeciwieństwie do podstawowego systemu rozszerzona wersja zobowiązuje do kupowania uprawnień dystrybutorów (a nie wytwórców) paliw. Dostawcy będą musieli kupować i umarzać uprawnienia na podstawie emisji odpowiadającej ilości paliw wprowadzonych do obrotu. Tak samo, jak w przypadku obowiązującej dotychczas wersji systemu, liczba uprawnień w ramach EU ETS2 będzie co roku zmniejszana, ale inny będzie system przydziału uprawnień – ta edycja nie przewiduje darmowego przydziału uprawnień dla sektorów objętych ETS2, będą one dostępne tylko poprzez udział w aukcji. 

→ ETS for buldings and road transport fuels

A separate Emissions Trading Scheme for fuels in road transport and buildings, to ensure emissions reductions in sectors hard to decarbonise. pic.twitter.com/O4yYUqZ2Gp

— European Commission (@EU_Commission) October 9, 2023

Decyzja o rewizji systemu ETS ma związek z Zielonym Ładem i jest częścią pakietu reform „Fit for 55”. UE chce poprzez rozszerzenie systemu zbliżyć się do realizacji celu redukcji emisji o 55 proc. do 2030 roku i do osiągnięcia neutralności klimatycznej do 2050 roku.

Wątpliwości związane z ETS2

Rozszerzenie ETS2 miało obowiązywać już od 2027 roku, jednak sprzeciwiła się temu część państw członkowskich, w tym Polska (1, 2, 3). Dlaczego? Obawy budzi prognozowany wzrost cen za węgiel grzewczy czy benzynę, którego skutki potencjalnie odczują indywidualni odbiorcy, a nie tylko duże podmioty. 

Bloomberg prognozuje, że zgodnie z obecnymi zasadami systemu ETS do 2030 roku emisje w transporcie i z budynków zostałyby zredukowane o 40 proc., ale równocześnie średnie ceny paliw wzrosłyby o ⅓. Ceny uprawnień miałyby osiągnąć wtedy poziom 122 euro za tonę CO₂. Obecnie – według danych Banku Światowego – jest to 70 euro.

Jak przekonywał Robert Jeszke, kierownik Krajowego Ośrodka Bilansowania i Zarządzania Emisjami (KOBiZE) administrującego systemem ETS w Polsce, w rozmowie z Business Insider, Polska może odczuć negatywne skutki ETS2 ze względu na „specyfikę naszego miksu energetycznego i struktury zużycia energii w gospodarstwach domowych”, o czym więcej przeczytasz w innej naszej analizie.

Do poprawy? Propozycje reform

W innym komunikacie eksperci z KOBiZE stwierdzają, że „środki finansowe przeznaczone na SFK mogą okazać się niewystarczające, aby pokryć wszystkie potrzeby inwestycyjne w sektorach transportu i budownictwa”, a ETS2 wymaga wprowadzenia skuteczniejszych mechanizmów ograniczających wzrost cen uprawnień. 

Wspomniani komentatorzy proponują m.in. wprowadzenie elastycznego limitu cenowego na uprawnienia do emisji oraz zastosowanie tzw. społecznych współczynników umarzania uprawnień, które uwzględniają różnice w dochodach między państwami, tak aby państwa z niższym PKB rozliczały mniej uprawnień. Opowiadają się także za opóźnieniem wejścia w życie ETS2 o trzy lata.

Przepisy rok później, niż planowano

Polska w toku negocjacji dotyczących ETS2 opowiadała się w Parlamencie Europejskim za opóźnieniem jego wejścia w życie. Początkowo źródła w mediach podawały, że Polski rząd walczy o przesunięcie daty o trzy lata (1, 2). Paulina Hening-Kloska, minister klimatu i środowiska, deklarowała, że celem rządu podczas negocjacji „jest minimalizacja lub wręcz wyeliminowanie wpływu tej dyrektywy na koszty życia gospodarstw domowych”. W ostatnich komunikatach rządowych czytamy, że udało się wynegocjować, m.in. za sprawą sprzeciwu Polski, przesunięcie implementacji dyrektywy ws. ETS2 o rok, do 2028 roku (1, 2). 

W listopadzie Komisja Europejska zaproponowała także nowe środki stabilizacji cen uprawnień w ETS2. Rezerwa stabilności cenowej (MSR) funkcjonuje w systemie ETS od 2018 roku i jej zadaniem jest równoważenie popytu i podaży na rynku uprawnień. Nadpodaż na rynku uprawnień obniża ich cenę i sprawia, że redukcja emisji traci na skuteczności – MSR ma temu zapobiegać. 

Dodatkowe narzędzia. Czy pomogą?

W systemie ETS2 przewidziano rozwiązania, które mają łagodzić negatywne skutki reformy i wesprzeć najbardziej dotknięte grupy. Kraje członkowskie będą miały do dyspozycji środki finansowe ze Społecznego Funduszu Klimatycznego (SFK), utworzonego w 2023 roku. 

Fundusz ma być zasilany środkami ze sprzedaży uprawnień, a państwa członkowskie będą mogły wykorzystywać te pieniądze na inwestycje wspierające transformację energetyczną oraz na dopłaty bezpośrednie. Beneficjentami mają być gospodarstwa domowe, mikroprzedsiębiorstwa i użytkownicy transportu, czyli grupy narażone na niekorzystne efekty uboczne wdrożenia ETS2.

Budżet funduszu na lata 2026–2032 wynosi 65 mld euro. Polsce przypadnie do 17,6 proc. tej kwoty (Załącznik 2), czyli 11,4 mld euro. Do tego należy doliczyć wkład własny państw członkowskich, który stanowi dodatkowe 25 proc. 

Przestrzeń do nadużyć? KE ma rozwiązanie

System ETS czeka w najbliższym czasie jeszcze inna poważna zmiana. Od 1 stycznia 2026 roku zacznie obowiązywać CBAM (ang. Carbon Border Adjustment Mechanism) – mechanizm dostosowywania cen na granicach z uwzględnieniem emisji CO₂. Zadaniem CBAM jest wycena emisji gazów cieplarnianych generowanych przy produkcji towarów importowanych spoza Unii Europejskiej. W Polsce przyjęta została już ustawa, która implementuje to rozwiązanie.

Mechanizm ma zapobiegać zjawisku „ucieczki emisji”, które polega na tym, że przedsiębiorstwa przenoszą działalność (w tym zwłaszcza produkcję) poza UE, aby nie uczestniczyć w systemie uprawnień. 

Senat bez poprawek przyjął przygotowaną w @MKiS_GOV_PL ustawę o granicznym podatku węglowym (CBAM). Wyrównuje on szanse polskiego i europejskiego przemysłu w stosunku do konkurencji z obszarów niewdrażających polityki klimatycznej, które wprowadzają towary na rynek europejski.… pic.twitter.com/wqp1krIm9S

— Ministerstwo Klimatu i Środowiska (@MKiS_GOV_PL) November 29, 2025

Na produkty importowane spoza UE nałożony zostanie tzw. podatek węglowy, którego wysokość ma być równa różnicy pomiędzy opłatą emisyjną w kraju produkcji a ceną uprawnień do emisji w unijnym ETS. CBAM ma zachęcać kraje spoza UE do korzystania z czystej technologii produkcji oraz przyczynić się do wyrównania konkurencji produkowanych towarów w UE i poza Unią. 

17 grudnia br. na stronie KE pojawiła się wiadomość o planowanym uszczelnieniu tego systemu. Komisarz Wopke Hoekstra przyznał, że obecnie CBAM jest jak „dobry ser z dziurami”, a UE chce zamknąć te dziury, aby system był efektywny. Komisja zamierza m.in. rozszerzyć działanie mechanizmu na większą grupę towarów i uzupełnić mechanizm o dodatkową ochronę przed próbami obchodzenia i wyprowadzania emisyjnej działalności za granicę UE.

Kontroluj polityków!

Patrz władzy na ręce i wspieraj niezależność.

Wpłacam